Redakcja: Hanna Jaworowska-Błońska

Projekt okładki: Maciej Sadowski

Redakcja techniczna: Paweł Żuk

Copyright © Andrzej Bratkowski, Stefan Bratkowski

© Copyright for the polish edition

by Wydawnictwo Studio EMKA

Warszawa 2011

Wszelkich informacji udziela:

Wydawnictwo Studio EMKA

ul. Królowej Aldony 6, 03-928 Warszawa

tel./fax 22 628 08 38, 616 00 67

wydawnictwo@studioemka.com.pl

www.studioemka.com.pl

ISBN 978-83-60656-10-5

Wszelkie prawa, włącznie z prawem do reprodukcji tekstów i ilustracji w całości lub w części, w jakiejkolwiek formie – zastrzeżone.

Skład i łamanie: ANTER Poligrafia, ul. Jaracza 8, 00-378 Warszawa

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

CO WARTO ZROBIĆ

Różne ugrupowania opozycyjne licytują się dziś na hasła, nie składając nawet już żadnych obietnic. Żądzą władzy i demagogią odpowiadają na pytanie, co warto w Polsce zrobić. Swą agitacją pobudzają pretensje i roszczenia, inspirują poczucie krzywdy i frustracji, strojąc się w piórka rzekomo narodowo-katolickie lub też – równie rzekomo – lewicowe. W tej propagandzie chodzi o paraliż i zastój. Wiemy wprawdzie, jak Polska powinna wyglądać w roku 2030, ale nie wiemy, co – poza usunięciem zniszczeń powodziowych – warto zrobić w ciągu najbliższych trzech, siedmiu lat. Dlatego spróbujemy zająć się odpowiedzią na to pytanie: Co warto zrobić, jeśli nie jutro to w najbliższej czy bliskiej przyszłości? Zwłaszcza wobec perspektywy, że być może następna kadencja przypadnie stabilnej większości sejmowej i stabilnemu rządowi, mogącemu pozwolić sobie na sięgające głębiej reformy.

Równe czterdzieści lat temu udało nam się dzięki znakomitemu wydawcy, Andrzejowi Wasilewskiemu, opublikować książkę, wymierzoną przeciw panującemu wówczas zastojowi. W miesiąc po ukazaniu się książki sekretarz KC, towarzysz Bolesław J., kazał wycofać ją z księgarń – na szczęście, za późno, bo już się rozeszła. Książka nosiła tytuł Gra o jutro i stała się sensacją, choć mówiła jedynie o tym, co się dzieje i co się robi w gospodarkach zachodnich, ukazywała ówczesny przewrót w zarządzaniu przemysłem i gospodarką. Ale przekonywała też (argumentacją wówczas wywrotową), że tylko sprzedaż i pieniądz mogą sprawdzać efekty działalności gospodarczej, a nie wskaźniki czy wykonanie planu. Chodziło, innymi słowy, o zainstalowanie rynku… Po dwudziestu latach Leszek Balcerowicz przy poparciu pierwszego demokratycznego rządu Polski zainstalował w Polsce rynek.

Jak wówczas, tak i w tej książce nie zajmiemy się wszystkimi problemami. Skupimy się na tym tylko, na czym się znamy – na czym znają się nasi bliscy przyjaciele, koledzy i znajomi, a my dzięki nim. Przez ponad czterdzieści lat staraliśmy się utrzymywać na różne sposoby kontakt z fachowcami z wielu dziedzin ważnych dla rozwoju Polski – i z niemałą satysfakcją możemy powiedzieć, że współpracowaliśmy z najciekawszymi ludźmi naszego kraju, kompetentnymi i twórczymi. Im dedykujemy tę książkę.

Starszy z nas, prawnik z wykształcenia, po Uniwersytecie Jagiellońskim, był i jest niezależnym publicystą, honorowym prezesem Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich; młodszy, z wykształcenia inżynier po Politechnice Krakowskiej, był i jest zawodowym menedżerem, był dwukrotnie ministrem w rządach Polski niepodległej po roku 1989. Nasze kariery życiowe dobiegają końca, żaden z nas nie chce i nie może być kimś więcej i kimś innym, niż był i jest, nie uczestniczymy i nie mamy zamiaru uczestniczyć w życiu politycznym, choć na pewno zrobimy, co potrafimy, by pomóc w realizacji postulatów przedstawionych w tej książce.

Być może w części wydadzą się one, jak w wypadku Gry o jutro, znowuż wywrotowe. Ale kilkanaście lat temu, z końcem XX wieku słyszało się, że jako naród i jako społeczeństwo nie jesteśmy przygotowani do przyszłości, że musimy oswoić się dopiero z „szokiem przyszłości”.

Naszym zdaniem, z całym szacunkiem, koncepcja tego „szoku przyszłości” wynikała z ignorancji. Taki szok powinien przydarzyć się w historii już kilku społeczeństwom, wspomnijmy chociażby pokolenie naszych dziadków, ludzi z końca XIX i początku XX wieku. Cywilizacja zmieniała wówczas Amerykę, a po niej resztę świata, w tempie, jakiego ludzkość nigdy nie zaznała – ani wcześniej, ani później. Najpierw zmniejszyły świat koleje i telegraf. Potem przyszła rewolucja w wytopie stali i pojawiło się nowe paliwo – nafta; jeszcze nafta nie do końca podbiła świat, a już powstał w pełni sprawny silnik elektryczny i pojawiło się nowe źródło energii – elektryczność. Edison rozświetlił epokę żarówkami, zadzwoniły telefony pierwszej sieci telefonicznej, przed końcem stulecia wyjechały na ulice miast pierwsze samochody i nakręcono pierwsze filmy… Niedługo potem człowiek oderwał się od ziemi na wehikule cięższym od powietrza, a przez radio transmitowano występ Caruso w Metropolitan Opera! Wszystko to w ciągu życia jednego pokolenia – pojęcie „niemożliwość” wówczas zanikło. Jeżeli ktoś mógł mówić o „szoku przyszłości”, to ludzie tamtego pokolenia. A jednak nawet przerośli tę „przyszłość” i szybko zamienili ją w przeszłość. Więc proszę nam wierzyć, przyszłość nie jest „czarną dziurą”, trudną do określenia. Spoczywa w naszych rękach, będzie taka, jaką wybierzemy. Wszystko zależy od nas.

Nie ma żadnych podstaw do poczucia nieszczęścia z powodu jednej, prawda, że tragicznej katastrofy. Nasza sytuacja nie jest szczególnie dramatyczna. W roku 1939 Winston Churchill, w obliczu wojny na śmierć i życie z hitlerowskimi Niemcami, z właściwą sobie otwartością powiedział Anglikom: „Mam dla was tylko krew, pot i łzy”. I wszyscy Anglicy go rozumieli. Dochowali dyscypliny w każdym szczególe: w żadnej łazience Londynu nie stał policjant, pilnujący, by nie zużywano wody ponad wyznaczoną normę, a jednak tych norm przestrzegano bez zarzutu. Tak sprawdzała się brytyjska demokracja.

Kiedy w roku 1939 Szwajcarii ze strony państw Osi groziła blokada przywozu żywności, prof. Friedrich Wahlen wyliczył, że dla utrzymania swej niepodległości tłuści i łakomi Szwajcarzy muszą całkowicie zmienić dietę. Nie mógł postawić policjantów przy każdej kuchni. Ale obywatele tego kraju bez policjantów zaczęli jeść inaczej (przy okazji bardzo zyskali na zdrowiu, o czym przekonali się po wojnie). Tak sprawdziła się demokracja szwajcarska.

Prezydent Juho Paasikivi po zakończeniu II wojny światowej wyłożył Finom, że czeka ich siedem lat budowy potencjału gospodarczego, pozwalającego spłacić ZSRR olbrzymią kontrybucję, wysokości porównywalnej (w przeliczeniu) z naszym gierkowskim zadłużeniem. Powiedział, co trzeba będzie robić, jak się zachowywać i czego mogą oczekiwać, przestrzegając wskazanych przezeń reguł gry. Finom nie mógł pomóc nikt poza Szwecją, a ich niepodległość była ograniczona. Demokracja fińska sprawdziła się cierpliwością i pracowitością swoich obywateli. Finlandia, szybciej niż planowano, uregulowała spłaty i zbudowała fantastyczny potencjał gospodarczy, dzięki któremu należy do najbogatszych krajów świata.

Od nas dziś nikt nie wymaga ani krwi, ani łez, ani nawet zmiany kuchni. I przez kilka już lat pomagali nam rozmaici, a bardzo serdeczni, czasem wręcz hojni, przyjaciele – Unia Europejska i jej kraje członkowskie. Wszystko przed nami. Sami wybierzemy przyszłość.

Słyszymy opinie, wypowiadane nie bez melancholii, że tak naprawdę mało kto w Polsce oczekuje zmian. Klasa polityczna jest urządzona i można dedukować, że nie interesuje się niczym poza utrwaleniem swej pozycji. Ogół społeczeństwa raczej nawet obawia się zmian – doświadczyliśmy już zmian niebezpiecznych, operacji tak nieprzemyślanych i nieudanych jak sławetna „reforma administracyjna” roku 1997, która pomnożyła szczeble administracji i rozmnożyła w dwójnasób zatrudnienie w biurokracji.

Nie miejmy jednak kompleksów: choroba mnożenia biurokracji dotyka całą Europę – zafundowała sobie ona VAT, podatek od wartości dodanej, który miał zwiększyć przychody budżetów, a w praktyce zwiększył zatrudnienie w systemach podatkowych, wymaga bowiem dodatkowych tysięcy urzędników, niezbędnych dla kontroli płatników i wykrywania krętactw.

W Polsce nieporządek w prawodawstwie, a w rezultacie biegunka legislacyjna różnych szczebli władzy, zwielokrotnia wszelkiego rodzaju przepisy. Nieporządek ustrojowy w systemie władz najwyższych państwa paraliżował przez ostatnie lata konieczne reformy, które stały się przedmiotem ataków ze strony opozycji z jej mało udanym prezydentem, jakby nieświadomej, że w przypadku zdobycia władzy musiałaby sama je podjąć, by uniknąć bankructwa. To państwo „jakoś idzie” bez żadnych zmian i obywatele być może wolą nawet, żeby zostało tak, jak jest, bez niepokojących niespodzianek. Nie lubią awantur ulicznych i nie popierają destabilizacji państwa. Gdyby nie klęska powodzi, zadowoleni byliby z państwa jakie jest, w którym największą sensacją może być uratowanie psa, płynącego na krze po Zatoce Gdańskiej, największym niebezpieczeństwem chorobliwa żądza władzy ambitnego „duce”, a najbardziej chwilami irytuje zaskakująca niegrzeczność dziennikarzy ulubionej telewizji.

Niemniej spróbujemy przekonać Czytelników, że „Polskie Jutro” może być pasjonującym wyzwaniem, że, innymi słowy, wszystko jest przed Polską, poczynając od rozsądnej dyskusji ustrojowej, poprzez problem, jak uruchomić kilkunastoletnią prosperity, aż po racjonalną organizację ubezpieczeń zdrowotnych i redukcję kosztów biurokracji. Do tego jutra zaś należy zarówno kawał naszej własnej, polskiej przeszłości, jej zagubionego doświadczenia, jak i dzisiejsze doświadczenie innych krajów europejskich. Ponieważ – jakże często! – instytucje i środki rozwoju gospodarczego, które funkcjonowały w Polsce gospodarki rynkowej przed rokiem 1939 i które funkcjonują dzisiaj w gospodarkach zachodnich, uchodzą za nowe, niesprawdzone praktycznie „pomysły”. O tyle ta książka nawiązuje do założeń Gry o jutro sprzed czterdziestu lat. To, co dobrze idzie gdzie indziej, może dobrze iść i u nas.

Jesteśmy zwolennikami rządu premiera Donalda Tuska – nawet, jeśli w paru sprawach nie zgadzamy się z jego polityką. Uważamy budowę elektrowni atomowych w kraju, który kompletnie zaniedbał gospodarkę wodną i energetykę wodną, za nieporozumienie i wynik niedoinformowania. W sytuacji, gdy 90 procent przypadków korupcji wykrywa Policja, uważamy dalsze istnienie CBA za niczym nieusprawiedliwione, a jego włączenie do struktur Policji za jedyne rozsądne rozwiązanie. Jesteśmy też bardzo krytyczni wobec tolerancji dla monopoli… Ale o tym można z rządem premiera Tuska dyskutować. Z poprzednim żadna dyskusja nie była możliwa.

Szwedzki przyjaciel jednego z nas, człowiek czynny z natury, zajęty pomaganiem jednemu z krajów Trzeciego Świata, po przyjrzeniu się naszej sytuacji zareagował z westchnieniem obywatela kraju, gdzie niewiele jest do poprawienia (poza może samymi obywatelami):

– Jacy wy jesteście szczęśliwi, macie wszystko do zrobienia…

Zgadzamy się z nim. Jesteśmy zwolennikami takiego właśnie pojmowania rzeczywistości.

Andrzej i Stefan Bratkowscy

1.
JAK MOŻEMY URZĄDZIĆ
NASZĄ DEMOKRACJĘ,
czyli o ustroju

UCHWALONO BEZ DYSKURSU

Zaczniemy od spraw podstawowych – od konstytucji. To ona jest źródłem wielu słabości państwa. Stworzyliśmy naszej demokracji już w roku 1921 ustrój, który nie mógł działać skutecznie. Co więcej, przykro to stwierdzić, ale nigdy nie podjęliśmy nad nim uczciwej, wnikliwej dyskusji. Kolejny raz – powtarzamy bowiem te same błędy, z tych samych przyczyn, co nasi nie tak dawni przodkowie. Może to kogo zdziwi, ale blisko dziewięćdziesiąt lat temu dyskusję wszczęto właściwie już po uchwaleniu konstytucji marcowej – mimo wielu przygotowanych wcześniej projektów. Pełna dyskusja rozwinęła się dopiero w wyniku ankiety „Czasopisma Prawniczego i Ekonomicznego”. Rozpisał ją nieoceniony prof. Władysław Leopold Jaworski, jeden z ostatnich „stańczyków”, przedkładający rzeczowość nad chwilowe interesy partyjne. W owej spóźnionej dyskusji nie zabrał głosu autor jednego z najciekawszych projektów z roku 1919, prof. Józef Buzek. Ten największy autorytet administracji w dziejach Polski, uczony o najwyższych kompetencjach w sprawach ustroju władz państwowych, w owym czasie zajęty był tworzeniem Głównego Urzędu Statystycznego. Obecnie kompletnie zapomniany, choć ma swo je hasło w Wielkiej Encyklopedii Powszechnej; nie wiadomo, czy go czytywał jeden ze stryjecznych wnuków, dziś przewodniczący Parlamentu Europejskiego…

Po roku 1989, odzyskawszy niepodległość, znowu tak bardzo się spieszyliśmy, że przez osiem lat nie zdążyliśmy podjąć zasadniczego dyskursu ustrojowego. Ukazało się sporo prac na tematy szczegółowe, ale o sprawach podstawowych ani jedna. Za wzór dla naszej demokracji przyjęto, jako „polską tradycję”, ustrój konstytucji marcowej. Podczas, gdy w inteligentnej książce Konstytucja dla Polski, która ukazała się niestety już po uchwaleniu 2 kwietnia 1997 roku kolejnej naszej konstytucji, Roman Graczyk tak podsumował, lapidarnie i celnie, ten ustrój „marcowy”:

„Stworzono mechanizm, który od początku działał źle, bo przy tych założeniach konstrukcyjnych nie miał najmniejszych szans działać dobrze”.

Dokładnie te same słowa odnieść można do ustroju, który zainstalowaliśmy w roku 1997 – przy czym i w tym przypadku nie podaliśmy społeczeństwu, ani nawet czytelnikom prasy elitarnej, jakie właściwie racje intelektualne, jaka filozofia władzy państwowej, kierowały naszym wyborem.

Dlatego warto zainteresować się tym bliżej, a mówiąc otwarcie: zdemistyfikować pochodzenie naszego ustroju. Trzeba sięgnąć do praźródeł.

NIEZNANE ŹRÓDŁA

Po I wojnie światowej zaakceptowaliśmy jako wzór ustrój Trzeciej Republiki we Francji. I to on, z oddali historii, przyświecał wyborowi dokonanemu po roku 1989. Warto zatem wiedzieć, jak powstał.

Nie wyjaśnia bowiem wszystkiego ani lęk przed Józefem Piłsudskim w początku lat dwudziestych, ani współczesny, w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, lęk przed Lechem Wałęsą. Francja Trzeciej Republiki, formująca swój ustrój po roku 1871, odrzuciwszy cesarstwo i pokonawszy Komunę Paryską, nie znała takich lęków; nawet przeciwnie… Wiadomo zaś, że jej ustrój odegrał rolę decydującego wzoru politycznego w całej Europie, mówiącej i czytającej po francusku; obowiązywał aż do czasów II wojny światowej. Europa kontynentalna pozostawała francuska językowo i kulturowo przez cały wiek XIX, choć w skali globu był on „wiekiem angielskim”.

Doświadczenia Anglii studiowano (od czasu do czasu), poważano, ceniono, otaczał je podziw pomieszany z zawiścią; towarzyszyło mu jednak poczucie obcości. Wyspy Brytyjskie były inną planetą: jeszcze w roku 1870 same wydobywały tyle węgla i produkowały tyle stali, co reszta świata razem! Jeśli zaś w Europie kontynentalnej odkrywano wzory Anglii, to za pośrednictwem Paryża. A Paryż nigdy nie umiał, dla przykładu, ani zrozumieć, ani przyswoić sobie angielskiej tradycji samorządu, tak z gruntu obcej tradycyjnemu francuskiemu centralizmowi. Nawet historiografia francuska sprowadza się do dziejów budowy jednego, silnego, scentralizowanego państwa…

Dlatego i cała Europa tak spóźniła się historycznie z samorządem – mimo rewelacji, które już w pierwszej połowie XIX wieku czytała na ten temat w szkicach Tocqueville’a o demokracji amerykańskiej. Cały świat anglosaski wykraczał poza logikę wyobraźni europejskiej. Taki Heinrich Treitschke, szanowny profesor kilku niemieckich uniwersytetów, który z liberała stopniowo przedzierzgnął się w apologetę Prus i nacjonalizmu, twierdził w swej Polityce, że największym wrogiem demokracji jest właśnie – logika. Dlaczego? Dlatego, że z formuły suwerenności ludu, zatem – woli większości, wynikać może tylko zasada wyborów powszechnych, a te utrudniają lub wręcz uniemożliwiają funkcjonowanie dobrego rządu. Nie dotarło do Treitschkego, że Ameryka akurat w wyborach powszechnych wybiera szefa rządu samodzielnego wobec organów ustawodawczych!

Jak rodził się ustrój Trzeciej Republiki, dla Europy wzorcowy, przemilczano. Milczeli o tym i Benedetto Croce w swojej Historii Europy w XIX wieku, i nasz Marian Kukiel w Dziejach politycznych Europy od rewolucji francuskiej. Czy z braku dostatecznej wiedzy prawno-państwowej? Może raczej dlatego, że nie było w tej historii niczego budującego, a kopiowanie partaniny nie przynosiło zaszczytu. Francja Trzeciej Republiki nie ustanowiła swego ustroju w jakimś przebłysku geniuszu. Nie obmyślił go żaden wielki Francuz. U jego kolebki nie stał ani Jan Jakub Rousseau, ani Monteskiusz, ani któryś z przywódców wielkiej rewolucji francuskiej, ani sam Napoleon; Napoleon zresztą tylko podtrzymał i wzmocnił, zarówno ideologicznie, jak organizacyjnie, biurokrację jako szkielet montażowy państwowości (to on wymyślił ochronę urzędników przed sądem za nadużycia władzy, w VIII roku wielkiej rewolucji francuskiej, artykułem 75. swej konstytucji, który przetrwał cały wiek XIX!). Nie było zatem żadnego projektu państwa, żadnej wielkiej wymiany myśli. I żadnej wielkości Francji pod tym względem.

Ustrój ten zrodzony został z zaciekłych przepychanek partyjnych, doraźnych kompromisów i niedoróbek legislacyjnych. I dał asumpt porzekadłu, że we Francji żywot najdłuższy ma to, co tymczasowe. Przetrwał rzeczywiście długo – ze wszystkimi konsekwencjami w postaci mankamentów i bzdur paraliżujących państwo, jakie zarejestrowała historia niepodległej Polski przed zamachem majowym roku 1926. Przedtem te mankamenty i bzdury kaziły Francję lat pięćdziesiąt. Jeśli nie przeszkadzały wzrostowi dobrobytu, to dlatego, że we Francji nie urzędy państwowe tryskały pieniędzmi, lecz winnice, zatem kłopoty z ustrojem państwa nie frasowały ogółu obywateli.

Państwo nie miało dla Francji aż tak wielkiego znaczenia, jak dla rodzącej się na nowo Polski. We Francji dla części radykałów, którzy w latach siedemdziesiątych XIX wieku porzucili Léona Gambettę jako oportunistę (wtedy wymyślono to pojęcie, jako program polityczny robienia, co możliwe, opportune, stosowne do chwili), państwo było w ogóle czymś obcym, odległym od obywatela. Cytowany przez Jana Baszkiewicza w jego znakomitej Historii Francji Émile Chartier, teoretyk radykalizmu, uznał demokrację za skuteczny sposób na odbieranie władzy rządzącym i specjalistom. Dla ogółu państwo stanowiło rodzaj teatru, którego widowiskami się pasjonowano i przejmowano, czasem do szaleństwa (szaleństwa niektórych obywateli, jak dziś u nas), ale nie do końca. Francja była czymś więcej niż państwem – w początku lat siedemdziesiątych XIX wieku Francuzi, ku zaskoczeniu świata, masowo złożyli się na spłatę 5 miliardów franków kontrybucji wojennej dla Prus. Nie poruszyli ich serc i kieszeni jacyś ukochani przywódcy państwowi. Takich akurat nie było; Francuzi zrobili to dla swego kraju. I tak samo szli ginąć na fronty I wojny światowej – mimo ustroju swego państwa. Nie na wezwania Clemenceau, choć był on wtedy niekwestionowanym przywódcą. Poszli dlatego, że Francja ich potrzebowała.

THIERS I INNI

W wyborach 8 lutego 1871 chłopi nie poparli republikanów Gambetty; widzieli w nich zwolenników wojny. Dali wręcz przewagę dawnym monarchistom. Republikanie wygrali tylko w departamentach najechanych przez Prusy i w najwyżej rozwiniętych przemysłowo regionach południowo-wschodnich. Nowy parlament określali zgromadzeniem „wiochy” (rureaux). „Wiocha” uchwaliła pokój, złożyła z tronu, już formalnie, Napoleona III. Tak zwany układ z Bordeaux 17 lutego władzę wykonawczą powierzył siedemdziesięcioparoletniemu Louisowi Thiersowi, który jako „szef władzy wykonawczej” miał sobie sam dobrać ministrów (słowa „premier” nawet nie użyto). Dopiero 31 sierpnia na wniosek Jeana Riveta, Zgromadzenie, rozszerzone o deputowanych z wyborów uzupełniających w lipcu, nadało Thiersowi – dawnemu monarchiście, teraz „okrutnemu karłowi”, pogromcy Komuny Paryskiej – tytuł „prezydenta republiki”. Sobie też w konsekwencji przyznało „prawa suwerenne”, upoważniające do „najwyższych decyzji” (nie określając nawet, jak długo ma zamiar pozostawać u władzy; samo też tylko mogło siebie odwołać). I to Thiers naciskał na uchwalenie konstytucji, która ostatecznie uczyniłaby Francję republiką (jeżeli o kimś można mówić jako o ojcu republiki, to o nim właśnie). Zgromadzenie powołało więc „komisję trzydziestu”, a komisja pierwszą swą decyzją ograniczyła… władzę Thiersa.

Thiers przychodził na posiedzenia parlamentu i zabierał głos. Jego autorytet przekonywał chwiejnych. Komisja uznała to za „osobiste wtrącanie się” władzy wykonawczej w obrady parlamentu, a następnie parlament uchwalił, że prezydent ma prawo tylko do składania informacji, po jej wysłuchaniu zaś izba każdorazowo zamknie swe posiedzenie. Thiers protestował przeciw takiej „chińszczyźnie” (którą przyswoiła nam Konstytucja RP z 1997 roku!), ale musiał się poddać. Kiedy konflikty się nasiliły, po prostu podał się w 1873 roku do dymisji, a władzę objęli przeciwnicy republiki. Prezydentem wybrali marszałka Patrice de Mac-Mahona, który wedle ich nadziei miał przygotować powrót monarchii. Chcieli Mac-Mahona, co charakterystyczne, wybrać jak w Chile na lat dziesięć, ale stary wojak uznał, że nie da rady tak długo pełnić obowiązków i sam skierował do parlamentu pismo z wnioskiem, by skrócić kadencję do lat siedmiu – stąd wzięła się idea siedmioletniej kadencji, którą po latach ustanowiła w Polsce konstytucja marcowa… Notabene członkowie rządu w obecności Mac-Mahona w swych wystąpieniach unikali słowa „republika”!

Prawica nie umiała nawet wykorzystać przewagi. Dwa ugrupowania monarchistyczne nie mogły dogadać się z bonapartystami, którzy zorganizowali wręcz „komitet na rzecz odwołania się do ludu” (to lud w swoim czasie przegłosował pełnię władzy dla Napoleona III); lewa strona była zresztą równie podzielona i skłócona. Monarchistów pogrążył jeden z ich kandydatów. Hrabia de Chambord, „Henryk V” wedle ich nomenklatury, nie godził się na trójbarwny sztandar Francji, bo oznaczał on dlań „symbol rewolucji”. Gotów był objąć tron tylko z białym sztandarem, który „otrzymał jako świętą spuściznę po starym królu, swym przodku, zmarłym na wygnaniu”. Udowodnił tym samym, że się niczego nie nauczył. Odpadł raz na zawsze.

W rezultacie po paru latach najrozmaitszych, przedziwnych komeraży, których nigdy nie sportretował żaden Skandal w Clochemerle, Francja została ostatecznie republiką – niemal przypadkiem, przewagą jednego głosu! Tak właśnie 30 stycznia 1875 roku przegłosowano poprawkę Henriego Wallona, która nadawała szefowi władzy wykonawczej tytuł „prezydenta republiki”; tym samym Francja pozostała republiką.

NIE BYŁO ŻADNEJ KONSTYTUCJI

Utarło się mówić o „konstytucji roku 1875” (także w polskich dyskusjach konstytucyjnych). W rzeczywistości nie uchwalono wówczas jednej konstytucji, która przypominałaby dawne konstytucje francuskie z lat wielkiej rewolucji francuskiej czy z roku 1800 lub 1848. „Wszystkie dotychczasowe konstytucje francuskie były ułożone metodycznie, skonstruowane logicznie, podzielone na części (tytuły, rozdziały, artykuły) wedle pewnej ogólnej zasady” – to cytat z Demokracji francuskiej Konstantego Grzybowskiego, wydanej w 1947 roku. Tym razem legislatorom francuskim zabrakło takich ambicji. Uchwalono trzy ustawy konstytucyjne – dwie w końcu lutego o organizacji senatu i organizacji władz publicznych, trzecią, 16 lipca, o stosunkach między władzami publicznymi, oraz dwie ustawy „organiczne” – 2 sierpnia o wyborach do senatu i 30 lipca o wyborach deputowanych (do izby niższej parlamentu). Tematy się powtarzały, porządek artykułów robił wrażenie zgoła przypadkowego (jak w wielu innych i w naszej konstytucji z 1997 roku).

Artykuły te w niczym nie przypominały Deklaracji praw człowieka i obywatela, nie mówiły nic o źródłach władzy w państwie i w ogóle nie zajmowały się problemami sądownictwa! Ba, nawet republikańską formę rządów definiowały jedynie pośrednio, poprzez… tytuł głowy państwa. Dla poprawnej zaś interpretacji tego bałaganu należało sięgać do ustawzlat 1871 i 1873, określających władzę Thiersa. Potem, w roku 1884, dokonano niewielkich zmian (znikli senatorowie dożywotni) i cały ten chory z gruntu system przetrwał praktycznie do roku 1940. W rezultacie tylko do I wojny światowej, czyli od 1875 roku do 1914, Francja miała pięćdziesiąt dwa rządy! Potem, po I wojnie światowej, odcierpiała prawie drugie tyle.

W starym dziele Charlesa Seignobosa czytamy, że ustrój ów naśladował „monarchię parlamentarną” Belgii. Prezydent, tak samo jak król, nie mógł wykonywać żadnej władzy osobiście – poza korzystaniem z prawa łaski. Władzę sprawować mieli ministrowie z prezesem rady ministrów na czele, odpowiedzialni przed izbami parlamentu – też bez określenia, czy chodzi tu o odpowiedzialność sądową (czyli że ministrowie mogliby być sądzeni przez izby), czy tylko polityczną, a więc polegającą na pełnej zależności gabinetu od poparcia większości parlamentarnej.

Już wtedy pojawiły się wszystkie znane nam dowolności. Nawet „ministrowie prezydenccy”. Mac-Mahon w roku 1876 w dwóch gabinetach powoływał ministrów wojny, marynarki i spraw zagranicznych, jako niezwiązanych z problemami polityki wewnętrznej. W 1877 roku próbował gabinetu „fachowców”, tyle że z własnej nominacji – na co izba, już bez sprzyjającej mu większości, zgodzić się nie chciała, powołując się na ustawy konstytucyjne. Koniec końców i on podał się do dymisji. To wtedy duchowieństwo samo wywołało utrzymujący się potem przez dziesiątki lat francuski… antyklerykalizm; bowiem w kraju, tytułowanym „najstarszą córą Kościoła”, nie umiało powstrzymać się od polityki. Dopiero w kilkanaście lat później, dzięki mądrości papieża Leona XIII, jęło się uczyć, że „Confiteor” nie zawiera wyznania wiary w króla i że Pan Bóg lepiej radzi sobie z sumieniami wiernych bez pomocy policyjnej.

Ani w ustawach z roku 1875, ani w żadnej historii tego czasu nie znajdziemy niczego o jakichkolwiek sporach teoretycznych czy dotyczących filozofii ustroju. Naturalnie było wiadome, że według tradycji źródłem władzy w państwie jest naród – Deklaracja praw człowieka i obywatela już w 1789 roku ogłosiła, że „źródło wszelkiej władzy tkwi co do swej istoty w narodzie” (podobnie zresztą stanowiła nasza Konstytucja 3 maja, która stanowi rzeczywistą polską tradycję konstytucyjną).

KTO STWORZYŁ „KLASĘ POLITYCZNĄ”

Wielkiej rewolucji francuskiej nie poprawiano, i chyba nie ze skromności. W czyimś, i to dość określonym interesie. Bo już w pierwszej fazie rewolucji teoretyczne rozważania nad demokracją prowadziły do wniosków ustrojowych o decydującym znaczeniu. Jeżeli suwerenny naród sprawuje swoje zwierzchnictwo poprzez izbę poselską, wybieraną w głosowaniu powszechnym, to – zdaniem sporej grupy ówczesnych i późniejszych filozofów demokracji – izba deputowanych, jako zgromadzenie reprezentantów narodu, nie jest w ogóle organem władzy państwowej, jest instytucją ponad strukturami władz państwa, ponad ustawami. Skoro zaś jedyną umiejętnością polityczną niewykształconego ludu był wybór tych reprezentantów, ludzi zdolnych do sprawowania władzy to, głosił Emmanuel Sieyès, były jakobin, „zaufanie republikańskie powinno płynąć od dołu, a władza powinna pochodzić od góry; nie należy też mieszać ze sobą funkcji obradowania i działania – pierwsza jest zadaniem wielu, druga tylko jednostki” (co na dwa stulecia uczyni samorząd we francuskim wyobrażeniu aktem łaskawości rządu, aktem „decentralizacji” – równie fałszywie zapisała to francuskim wzorem i nasza konstytucja z 1997 roku, zamiast gminę zrobić podstawową jednostką władzy).

Wszyscy oni, ci filozofowie i reformatorzy, także późniejsi, przez cały wiek XIX nie zdawali sobie sprawy, że tym samym dźwigają ponad państwo grono ludzi, których nikt nie przygotowywał do praktycznego wykonywania władzy. Nie zwrócili uwagi, że sprawowanie zwierzchności w imieniu narodu wcale nie musi oznaczać biegłości praktycznej, zaś ci reprezentanci narodu mogą uznać, że sama owa zwierzchność upoważnia ich do bezpośredniego wykonywania władzy. I bardzo szybko tak uznali – z wiekowymi konsekwencjami.

System rychło ujawnił wszelkie możliwe swoje wady. To nie samą Francję cechowały skłonności do korupcji, do partyjnictwa i pyszałkowatości małych ludzi. Skłonności tego rodzaju wyzwalał system. Tworzył to, co w wieku XX włoski myśliciel polityczny, Gaetano Mosca, nazwie classe politica, klasą polityczną (ten termin lepiej charakteryzuje owo zjawisko, niż wieloznaczne pojęcie „elity” Wilfredo Pareto). System, oparty na zawodowych wybrańcach narodu, kusił deputowanych ambicjami ministerialnymi, otwierając drogę do posad poprzez rządy oparte na większości parlamentarnej. Przy innym rozwiązaniu deputowani nie wpadliby na pomysł robienia kariery urzędniczej. Demokracja przedstawicielska w tym wariancie nie stawia żadnych barier mnożeniu biurokracji przez każdorazową większość parlamentarną.

Współczesna Historia konstytucyjna i polityczna Francji 1789–1958 Marcela Morabito i Daniela Bourmauda wspomina, że warstwę rządzącą nazywano QM, Quinze Mille, Piętnaście Tysięcy. Robert de Jouvenel nazywał Francję „republiką kolesiów”, a diety parlamentarzystów urosły z 9 tysięcy franków w 1848 roku do 15 tysięcy franków w roku 1906. Pamflet Gastona Deschampsa z 1899 roku, Niedomagania demokracyi, podawał, że w 1841 roku wykaz posad, obsadzanych decyzjami rządu, irytujący wówczas Charlesa Tocqueville’a, liczył 1071 stron, zaś w roku 1899 powiększył się do1509 stron. Wspomniany wielki nasz administratywista, Józef Buzek, opisywał rozstrój w rządach Francji, paraliżowanych ambicjami partyjnymi, biurokracją i korupcją. Cytował francuskie opinie z roku 1883: „Większość (parlamentarna) chce kierować, zamiast doradzać, chce sama administrować, zamiast kontrolować”. Gabinety rządziły średnio dziesięć miesięcy, a niemal każdy dokładał stanowisk.

PO CO BYŁY TE ZAMACHY STANU

Pamięć historyków i myślicieli politycznych przechowuje wspomnienie roku 1926 w Polsce i roku 1958 we Francji. My nie lubimy tego wspomnienia. Francja też nie. Pomija się milczeniem kompromitujący fakt, że w drugiej połowie XX wieku we Francji, kraju o najwyższym poziomie kultury i cywilizacji, dopiero zbrojny zamach stanu położył kres paraliżowi państwa. A był to taki sam zamach stanu, choć bezkrwawy, jak ten, którego dokonał Józef Piłsudski w Polsce trzydzieści dwa lata wcześniej.

Co więcej, umyka pamięci wyśmiany przez Anatola France’a w Wyspie pingwinów generał Georges Boulanger, jego „Chatillon”, z niedoszłym zamachem stanu. Boulangerowi bez wątpienia zabrakło woli i zdolności decyzji; jego zwolennik w Wyspie pingwinów nazwał go niedołęgą, który „utonął we własnej głupocie”. Zapewne słusznie. Ale Boulangerowi sprzyjały zdecydowanie, choćby tylko w Paryżu, oddziały policyjne, nie mówiąc już o armii, i jeśli nie doszło do próby zamachu stanu, to jedynie dlatego, że nie zdecydował się sam Boulanger. Potem, gdy uciekłszy za granicę popełnił samobójstwo na grobie swej ukochanej, mówiono złośliwie, że „generał zginął jak porucznik” i bulanżyści przegrali definitywnie. Istotne jednak, co wytykali ustrojowi Francji – a wytykali niemoc i korupcję, poczynając od afery zięcia prezydenta Julesa Grévy’ego, który, wykorzystując pozycję u boku teścia, sprzedawał ordery.

Bulanżyści atakowali polityków en bloc: chcieli „republiki dostępnej”, z jedną tylko izbą parlamentu (!) i władzą wykonawczą, niezależną od izby. Przegrali, stosunków francuskich nie poprawili. Korupcja kwitła nadal, afery na tym tle i skandale powtarzały się z cykliczną regularnością (ciągle nie rozumiemy, skąd biorą się u nas). Kierować państwem podczas kilku miesięcy władzy z perspektywą podejmowania jego ważnych problemów oznaczało istną ekwilibrystykę polityczną; kiedy zadanie rządu ograniczało się do przetrwania, o żadnych poważnych reformach mowy nie było. Prawda, Francja owego czasu rodziła ludzi na miarę swego geniuszu; Charles Freycinet, inżynier z zawodu i mentalności, czterokrotny premier i trzynastokrotny minister, obejmując na krótko władzę, tracąc ją przy kolejnym przesileniu i odzyskując parę miesięcy później, zyskał wręcz legendę skutecznego pozytywisty. Historia wspomina go do dziś, ale – pamiętajmy – wszystko, co zdziałał, zdziałał wbrew systemowi władzy, który powoływał go na urzędy. I trudno się dziwić, że jeden z wybitnych dziennikarzy francuskich sprzed I wojny światowej, Artur Meyer, zapisał w swych pamiętnikach:

„Tym, co nasze oczy po roku 1870 oglądały najbardziej nieprawdopodobnego, nie był telefon, samochód, telegraf bez drutu, ani nawet samolot; najbardziej nieprawdopodobny był fakt, że republika mogła trwać. Otrzymała szereg szalonych ciosów, ze dwadzieścia razy była na skraju samobójstwa, a jednak trwa”.

Podobnie w Polsce lat dwudziestych Władysław Grabski, wyposażony w nadzwyczajne pełnomocnictwa, potrafił przeprowadzić w błyskawicznym tempie rewelacyjną reformę pieniądza. Zahamował galopującą inflację w biegu, ustanowił bank centralny i solidny pieniądz. by stracić rząd w kilka miesięcy później. Po roku 1989 my także mieliśmy kilka rządów, ale przynajmniej w rządzeniu gospodarką utrzymano jakiś czas Leszka Balcerowicza.

OBRONA ZDROWEGO ROZSĄDKU

Zdrowy rozsądek francuski nie na wszystko jednak pozwalał. Parlament postanowił wprawdzie, że deputowanych nie wiążą zalecenia i żądania ich bezpośrednich wyborców, skoro parlament reprezentuje naród jako całość (co już samo stawiało go w rzeczywistości ponad narodem), ale nie udało się francuskiej „klasie politycznej”, zanim jeszcze ją tak nazwano, osiągnąć innego ideału – głosowania na listy partyjne, miast na pojedynczych kandydatów w jednomandatowych okręgach wyborczych. Głosowanie na całe listy oddałoby decyzje wyborcze praktycznie samym partiom – one decydowałyby o listach kandydatów i mogłyby dzięki nim wprowadzić do parlamentu ludzi, którzy nie potrafili zdobyć niczyjego poparcia. Nasz Sejm zaznał posłów, na których głosowało zaledwie kilkuset wyborców – kampania naszych partii przeciwko jednomandatowym okręgom wyborczym staje się na tym tle bardziej zrozumiała.

We Francji Trzeciej Republiki kilka razy próbowano przeforsować okręgi wielomandatowe i pewne formy proporcjonalnego rozdziału mandatów (jeszcze w latach dwudziestych XX wieku!), jednakże scrutin uninominal utrzymał się, ponieważ wyborca francuski nie zamierzał rezygnować z wpływu na swego wybrańca.

Konstanty Grzybowski szeroko cytował znamienne w tej mierze opinie dawnych francuskich konstytucjonalistów, jak też polityków. Ukazują one, że przywiązanie do swych okręgów wyborczych żywili tyleż obywatele, co sami wyśmiewani czasem ich wybrańcy, comitards (od skojarzenia z comivoyageurs) – dzięki takiemu oparciu dyscyplina partyjna krępowała ich znacznie mniej niż w parlamentach innych krajów Europy kontynentalnej. Ale też w pojęciu Francuzów ci comitards stwarzali przeciwwagę dla les bureaux – biur, czyli biurokracji, która praktycznie rządzi, sprawuje władzę we Francji (tak chciał i Monteskiusz: „biura” rządzą, reprezentacja ludu je hamuje). Jak widać, życie samo toruje drogę zdrowemu rozsądkowi, jeśli już nie może utorować ideałom.

POLSKIE POCZĄTKI

W Polsce odradzającej się po latach niewoli mogło być zupełnie inaczej niż we Francji lat siedemdziesiątych XIX wieku. Nie brakowało prawników klasy europejskiej (nie brakowało także we Francji, tylko nikt ich nie pytał o zdanie). Uchwalenie naszej konstytucji marcowej poprzedziło kilkanaście projektów, tak rządowych, jak „prywatnych” – ich listę przytacza także zapomniane dzieło prof. Wacława Komarnickiego z 1922 roku Polskie prawo polityczne (geneza i systemy). Spośród najwcześniejszych projektów wart uwagi jest zwłaszcza projekt konstytucji, opracowany przez Komisję Sejmowo-Konstytucyjną Tymczasowej Rady Stanu Królestwa Polskiego już w roku 1917 (!).

Tymczasowa Rada Stanu, powołana po targach z generał-gubernatorami niemieckim i austriackim, planowo przygotowywała utworzenie niepodległego państwa polskiego. Już na swym drugim posiedzeniu plenarnym, 17 stycznia 1917 roku, a więc przed marcowym wybuchem rewolucji lutowej w Rosji, postanowiła uformować ową Komisję. Musimy przyjrzeć jej się tym bardziej, że w dziele prof. Janusza Pajewskiego Odbudowa państwa polskiego 1914–1918 w ogóle nie ma wątku tego rodzaju prac; historiografia nasza nie lubowała się w przygodach intelektualnych naszej przeszłości i myśl konstytucyjna pojawi się potem niemal deus ex machina.

Z końcem lutego do Komisji weszło m.in. dziesięciu profesorów uniwersyteckich z nazwiskami tak sławnymi, jak Stanisław Kutrzeba, Władysław Leopold Jaworski, Oswald Balzer, Zygmunt Cybichowski i Józef Buzek, jej generalny referent. Punktem wyjścia były projekty Buzka i Cybichowskiego. Co ciekawe, nawet przedłożony Komisji projekt działacza PPS Frakcji Rewolucyjnej, Włodzimierza Kunowskiego, ps. Kornel, jako ustrój niepodległej Polski przewidywał monarchię konstytucyjną. Monarchię konstytucyjną proponował też projekt samej Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej, uchwalony 28 lipca tegoż roku po pięciu miesiącach prac. We wstępie do projektu czytamy (cytujemy za Komarnickim):

„W chwili rozpoczęcia pracy w Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej wszyscy jej członkowie, nie wyłączając należących do stronnictw lewicowych, stanęli na stanowisku, że dla Polski obecnie, ze względu na charakter narodu, niewyrobienie polityczne, warunki panujące, najodpowiedniejszą formą rządu jest ustrój monarchiczno-konstytucyjny. (…) Członkowie Komisji w zapatrywaniach swych nie różnili się ze społeczeństwem, w którym wtedy przeważały prądy za ustrojem monarchiczno-konstytucyjnym; dopiero później, pod wpływem rewolucji rosyjskiej, zaczęto coraz głośniej nie tylko wśród stronnictw lewicowych, ale i konserwatywnych mówić o respublice (sic!). Komisja jednak z raz obranej drogi postanowiła nie schodzić, wiedząc, że nie ona, lecz wola narodu decydować będzie o formie rządu. Komisja nie chciała pod wpływem teorii, o której nie wiedziano, czy istotnie stała się własnością narodu, przerywać pracy i prowadzić zasadniczej dyskusji. Uważała, że wywiąże się z przyjętego na siebie zadania, jeżeli wypracuje projekt konstytucji, odpowiadający dewizie przyjętej przez nią od początku »silny rząd, silny sejm«”.

Najważniejsza była właśnie ta dewiza, nie sam ustrój, który w otoczeniu państw monarchicznych, przy dziedzictwie monarchii konstytucyjnej, jaką instalowała Konstytucja 3 maja, wydawał się czymś naturalnym (wedle projektu z 1917 roku król miał obowiązek mieszkać w Polsce i nie mógł być jednocześnie królem innego państwa; unię personalną na wszelki wypadek wykluczono). Ale sens Konstytucji 3 maja, której duchem kierowali się projektanci ustroju w roku 1917, streszczał się w czymś znacznie ważniejszym – uwalniała ona władzę wykonawczą od wiekowych słabości. Oddzielała króla z jego rządem od władzy ustawodawczej, poddając jednak te organy wykonawcze kontroli ze strony Sejmu. I to było, podkreślmy, prawdziwym polskim dziedzictwem, nie zaś system francuski, jak próbowano wmówić nam z okazji uchwalenia konstytucji roku 1997.

WRÓCIĆ DO MONTESKIUSZA

Nie jest prawdą, że nasz obecny ustrój opiera się na zasadach Monteskiusza. Monteskiusz – cytowany dziś często „z głowy” albo z drugiej ręki – rozróżniał „trzy rodzaje władzy”: władzę prawodawczą, władzę wykonawczą i władzę sądzenia. Zalecał równowagę między nimi, a po omówieniu doświadczeń starożytnego Rzymu, gdzie ciało prawodawcze składało się z dwóch części, sugerował, by we współczesnej mu władzy prawodawczej jedna część trzymała w szachu drugą: „przez zobopólną zdolność przeszkadzania. Obie będą związane przez władzę wykonawczą, którą znów pętać będzie władza prawodawcza” (tłum. Tadeusz Boy-Żeleński). Wywody prawnicze Monteskiusza, prawnika z zawodu, były wręcz kazuistyczne, choć nigdy nudne. A jego wskazówki dla ustawodawstwa warto drukować in extenso wciąż na nowo, jako lekcję dla parlamentów Europy kontynentalnej tudzież Unii Europejskiej, produkujących nadmiar wszelkiego rodzaju przepisów.

Naprawdę z Monteskiusza wziął się ustrój Stanów Zjednoczonych. Uczeni angielscy uważają, że Monteskiusz trafił do Ameryki poprzez Komentarze do praw Anglii sir Williama Blackstone’a, z lat 1765-1769. Jednakże w tamtej epoce myśląca Ameryka, od Jeffersona po Hamiltona, znała francuski. Blackstone zaś eksponował wprawdzie „właściwą równowagę konstytucji”, ale między owymi różnymi elementami władzy prawodawczej. Co istotniejsze, inny wielki Anglik, Jeremy Bentham, trafnie komentował później, że bez powszechnego prawa wyborczego ten układ zabezpiecza tylko przewagę warstw uprzywilejowanych.

Przodkowie Amerykanów po to emigrowali, by uwolnić się od tego układu; ich gminy złożyły się na „stany” (państwa) Ameryki Północnej, a te na związek federalny. Chcieli dobrych rządów, z samodzielnością władzy wykonawczej, od poziomu stanu poczynając, dlatego oparli się na Monteskiuszu. Obmyślili system nie dla „starej, doświadczonej demokracji”, jak dziś u nas kwalifikuje się system prezydencki, lecz dla państwa bez żadnych doświadczeń, dla demokracji młodej, nowej, kłótliwej, podzielonej najróżniejszymi interesami i związkami. Każdy kongresman mógł stanowić jednoosobową partię polityczną. System prezydencki był lekiem na niedoświadczenie i wielopartyjność.

Trwałe, wzajemne blokowanie się władzy prawodawczej i wykonawczej sparaliżowałoby wszelkie rządy. Nie przeszkadza to tylko w państwie zorganizowanym, w którym jedynym problemem pozostaje skłócona „klasa polityczna”. W takim państwie im mniej rządu, tym lepiej. Mieliśmy współcześnie skrajne wręcz dowody, że może w ogóle rządu nie być. Nie tak dawno Tajlandia przez ponad pół roku nie miała ani rządu, ani nawet parlamentu, dwie główne partie czekało rozwiązanie za naruszanie konstytucji, dyżurował tylko dotychczasowy premier, a wzrost gospodarczy i eksport przekroczyły w tym czasie wskaźniki poprzednich lat. Doświadczenie to powtórzyły Czechy, gdzie od lata 2006 roku do stycznia 2007 nie funkcjonował rząd, a mimo to produkt narodowy brutto za rok 2006 wzrósł o 6 procent; niestety, wzrósł i deficyt budżetowy, a jeszcze bardziej w roku 2007, co przynagliło naszych braci Czechów do drastycznej reformy administracji państwowej.

Tylko stara, rzeczywiście doświadczona Anglia, której wzory przyświecały Monteskiuszowi, potrafiła poradzić sobie z trudnością owego wzajemnego, „z obopólnego” blokowania. Świetnie ją rozumiała. Walter Bagehot, którego nazwisko patronuje stronicy felietonów w najlepszym piśmie świata „The Economist”, pisał w swej, cenionej do dziś Konstytucji angielskiej (1867 rok): „Tajemnicę skuteczności konstytucji angielskiej można określić jako ścisłe połączenie i niemal zupełne zjednoczenie władzy wykonawczej z prawodawczą”.

Rząd Anglii był swoistą komisją parlamentarną o szczególnych uprawnieniach i obowiązkach. Ale wszędzie w europejskich ustrojach mamy do czynienia ze zjednoczeniem władzy wykonawczej z ustawodawczą, która ją faktycznie powołuje. Czy Bagehot dostrzegał jakieś zagrożenia w tym układzie?

On sam, syn bankiera i wielki znawca stosunków pieniężnych, uważał wolność słowa i swobodę dyskusji za warunki postępu, a bał się co najwyżej… ciemnoty ludu u władzy – akurat wtedy, gdy lud Anglii wymusił pełne prawa wyborcze także dla warstwy średniej. Nie dożył czasów, kiedy Anglię do zwycięskiej wojny z Niemcami poprowadził syn walijskiego robotnika – największy polityk angielski. Wielkiemu Bagehotowi wystarczało, że większość parlamentarna, która się nie sprawdziła, może po prostu przegrać wybory…

MYŚLI ZAPOMNIANE

Trzydziestego maja 1919 roku Sejmowi, już Ustawodawczemu, niepodległej Polski przedłożono „Projekt Konstytucji Państwa Polskiego i ordynacji wyborczej sejmowej oraz uzasadnienie i porównanie projektu Konstytucji Państwa Polskiego z innemi konstytucjami, opracowane przez dr. Józefa Buzka, dziekana fakultetu prawniczego Uniwersytetu Lwowskiego”. Józef Buzek, były generalny referent Komisji Sejmowo-Konstytucyjnej z roku 1917, poseł PSL „Piast”, przedstawił projekt ze wszystkich najbardziej kompetentny – zrodzony w głowie doprawdy znakomitego znawcy administracji i funkcjonowania władz państwa. Komparatystyka, porównywanie projektów legislacyjnych z dorobkiem innych krajów, była wówczas – inaczej niż obecnie – rutyną.

W pokoleniu dziadków Jerzego Buzka, przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, było trzech wielkich Buzków z cieszyńskiej rodziny. Wszyscy znaleźli się w Wielkiej Encyklopedii Powszechnej, choć nie byli ani poetami, ani wiernymi synami partii. Światowa metalurgia metali kolorowych zna „liczbę Buzka” – po Jerzym Buzku, profesorze Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie. Jan Buzek, wielki działacz społeczny, posłował z Zaolzia do parlamentu przedwojennej Czechosłowacji; zginął w Dachau. Józef, trzeci ze stryjecznych braci, najstarszy, nie trafił do Odbudowy państwa polskiego 1914 – 1918 Pajewskiego; koncepcje tego Buzka odpowiadały poglądom Piłsudskiego.

Proponował amerykański ustrój władz naczelnych państwa. Prezydenta (z wiceprezydentem) jako głowę rządu wybierałoby, jak w USA, w trybie pośrednim kolegium elektorów wybranych przez wyborców. Rządzący prezydent, wybrany przez naród – argumentował Buzek – jest w takiej samej mierze wyrazem woli narodu, jak sejm, nie powinien zatem podlegać sejmowi (ani też sejm prezydentowi). Sejm będzie miał prawo kontrolować rząd prezydenta, będzie uchwalał budżet, ale o składzie rządu zadecyduje głowa rządu, powołana na określony czas, dzięki czemu rząd stanie się instytucją trwałą, a skuteczną.

Buzek, co podkreślał prof. Wacław Komarnicki, „oparł swój projekt na wielkim materiale porównawczym, wykazując przy tym wszechstronną wiedzę w sprawach państwowych”. Niestety, projekt pozostał „indywidualną koncepcją autora”. Profesor, teraz już Uniwersytetu Warszawskiego, nie przebił się, choć poseł, przez interesy partyjne. W ankiecie Jaworskiego nie wziął udziału – jak się wydaje nie dlatego, że był zajęty organizowaniem GUS-u, ale dlatego, że czuł się zrażony ignorowaniem przez legislatywę głosu niewygodnych fachowców (skąd my to znamy?).

DLACZEGO PRZEGRALI

Przywołaliśmy uczestników ankiety Jaworskiego, by skontrastować ich klasę z przypadkowością prac nad konstytucją 1997 roku, zdominowanych przez posłów-amatorów. Ci wielcy prawnicy wsparli punkt widzenia wielkiego administratywisty. Także Włodzimierz Przerwa-Tetmajer, znany przede wszystkim jako malarz i poeta, Gospodarz z Wesela, ale w historii Polski zapisany jako współzałożyciel Polskiego Stronnictwa Ludowego, w latach 1911-1918 poseł PSL do parlamentu wiedeńskiego, dawny wiedeński współpracownik Buzka (wiceprezesa Koła Polskiego w tymże parlamencie), słowem, polityk z pełną praktyką parlamentarną. Tetmajer opowiedział się za modelem amerykańskim. Odczytywał przesłanki decyzji Sejmu jednoznacznie:

„Izba posłów miała właściwie za zadanie stworzyć taką Konstytucję, która by nie dopuściła do utworzenia silnej władzy wykonawczej. (…) Konstytucja 17/III 1921 zadanie to spełniła, a spełniła je za pomocą przerzucenia wszystkich kompetencji władzy wykonawczej i ciała kontrolującego na Izbę posłów. (…) Rząd sam nie jest rządem niezależnym. Ministrowie są tylko niewolnikami stronnictw. (…) Słyszy się często i czyta w gazetach wołanie o silny rząd. Konstytucję jednak pomyślano w ten sposób, aby nigdy nie było możliwym utworzenie silnego rządu”.

Podobne stanowisko zajęli czołowi polscy uczeni-prawnicy: prof. Kazimierz Kumaniecki (ojciec), wybitny prawnik-administratywista z Uniwersytetu Jagiellońskiego, prof. Stanisław Starzyński, znakomity, zapomniany dziś doszczętnie konstytucjonalista, kolega Buzka z Uniwersytetu Jana Kazimierza, i prof. Stanisław Kutrzeba, największy z naszych historyków państwa i prawa polskiego. Taki też pogląd prezentują wypowiedzi innych wielkości prawniczych, czy to samego Jaworskiego, czy prof. Antoniego Peretiatkowicza, świetnego znawcy teorii państwa i prawa, konstytucjonalisty, przynajmniej pamiętanego dzięki swym podręcznikom. Oto opinia Jaworskiego:

„Któż więc w Rzeczypospolitej polskiej będzie rządzić? Większość stronnictw reprezentowanych w Sejmie. Gdybyśmy mogli mieć nadzieję, że wybory wydadzą stałą i zwartą większość, rzecz przedstawiałaby się inaczej. Nie sądzę jednak, żeby znalazło się wielu, którzy by żywili tę iluzję. Życie parlamentarne Polski należy raczej przewidywać jako łańcuch tworzącej się i rozpadającej przypadkowo większości. A większość ta będzie naprawdę wszechwładna. Rząd będzie tylko jej narzędziem, bo większość może każdej chwili wyrazić mu nieufność. Nie ma też widoków, aby Rząd mógł być obiektywnym, bo jego zupełna zależność od większości zmuszać go będzie do czynienia wszystkiego, co będzie mogło ową większość utrzymać w dobrym humorze”.

Konstytucja 1997 roku stworzyła ustrój jeszcze gorszy: opozycja, zdobywszy urząd prezydenta, mogła dowoli paraliżować pracę rządu… Prezydent lat 2005-2010 publicznie deklarował się po roku 2007 jako przedstawiciel opozycji. Kandydat opozycji do prezydentury w roku 2010 z góry zapowiedział inną politykę, niż polityka rządu.

Włodzimierz Tetmajer, akurat ludowiec zdeklarowany, nie miał żadnych wątpliwości co do motywów decyzji Sejmu: „Nie trzeba być ani znawcą prawa, ani człowiekiem zbyt przenikliwym, żeby wiedzieć, że gdyby o inną osobistość chodziło, ci sami posłowie, którzy dziś obdzierali Naczelnika Państwa z władzy, staliby w innym wypadku na zasadzie skrajnego absolutyzmu”.

To samo można powiedzieć o motywach decyzji z roku 1997. Siedemdziesiąt pięć lat wcześniej największe autorytety naukowe opowiadały się za wzorem ustroju Ameryki. A opinia Tetmajera wyjaśnia, jak dalece przypadkowy był wybór wzoru francuskiego, jak doraźnymi interesami i rozgrywkami partyjnymi podyktowany. Następstwa były oczywiste, opisywał je en passant Jaworski:

„Stosunki rządowe w Rzeczypospolitej Polskiej charakteryzuje to, że obok kilkunastu ministerstw mamy przeszło dwadzieścia władz centralnych i że tak łatwo, jak się tworzy, usuwa się je także z widowni publicznej. (…) Tworzy się urząd tylko dla danej potrzeby. Dopiero później okazują się komplikacje. Każdy z tych urzędów ma tendencje emancypacyjne. Rodzą się więc między urzędami i ministerstwami konflikty, które niejednokrotnie utrudniają obrót”.

Jaworski usprawiedliwiał tę sytuację fazą eksperymentu, jakim była młoda państwowość polska; nie wskazywał zjawiska już wówczas oczywistego, że posady w owych urzędach zajmują znajomkowie polityków sejmowych, ponieważ konstytucja marcowa otworzyła nieograniczone pole niekontrolowanego rozkwitu biurokracji i korupcji. Analogicznie – konstytucja roku 1997. Wszystko zostało z góry przewidziane.

POTRZEBA INTELEKTUALNEGO ZAMACHU STANU