Tytuł oryginału:

Europa braucht den Euro nicht.

Wie uns politisches Wunschdenken in die Krise geführt hat

Przekład: Barbara Tarnas

Polska wersja okładki: Łukasz Pawlak

Redakcja: Elżbieta Sobolewska

Copyright © 2012 by Deutsche Verlags-Anstalt, a division of Verlagsgruppe Random House GmbH, München, Germany

Copyright © for the Polish edition by Studio EMKA, Warszawa 2013

Wszelkie prawa, łącznie z prawem do reprodukcji tekstów w całości lub w części, w jakiekolwiek formie – zastrzeżone.

Wszelkich informacji udziela:

Wydawnictwo Studio EMKA

ul. Królowej Aldony 6, 03-928 Warszawa

Tel./fax 22 628 08 38, 616 00 67

wydawnictwo@studioemka.com.pl

www.studioemka.com.pl

ISBN 978-83-63773-41-0

Skład wersji elektronicznej:

Virtualo Sp. z o.o.

Wstęp

W podejściu do problemów społecznych warto stosować amerykańską zasadę If it ain’t broke, don’t fix it (nie naprawiaj tego, co się nie zepsuło). Zgodnie z tą zasadą ostatnią rzeczą, jaką Niemcy na początku lat dziewięćdziesiątych powinni byli zreformować, była ich waluta. Nawet bowiem najzagorzalszy zwolennik euro nie może powiedzieć, że marka się nie sprawdziła.

Myślenie magiczne

W oczach tych Europejczyków, których los skazał na zarabianie, płacenie i gromadzenie majątku w drachmach, lirach czy escudach, sprawy wyglądały oczywiście zupełnie inaczej. Mieli oni bowiem skłonność do mylenia świetności niemieckich produktów technicznych, niemieckiego standardu życia, dobrego stanu infrastruktury, stosunkowo wysokiej stabilności cenowej w Niemczech i wielu innych rzeczy, których Niemcom zazdroszczono – z okolicznością, że w Niemczech płaci się w markach.

Temu magicznemu myśleniu ulegali jednak nie tylko zwykli ludzie, ale także politycy, ludzie mediów i rządy w całej Europie: wspólna waluta naznaczona siłą i prestiżem wchłoniętej marki niemieckiej miała być czarodziejskim napojem, eliksirem życia wprowadzającym wreszcie równość gospodarczą i usuwającym żenującą i traktowaną jako wyrzut przepaść dzielącą strefę marki od reszty Europy.

Przypomina to komiks o Asteriksie. Przed wprowadzeniem wspólnej waluty tylko Niemcy (a w mniejszym stopniu także Holendrzy, Austriacy i Duńczycy, którzy jednak tak bardzo się nie liczyli) byli tak silni jak Obeliks. Kiedy jednak Mirakuliks sporządzi czarodziejski napój pod nazwą „wspólna waluta” – myślano – i wszyscy go wypiją, wtedy wszyscy będą tak silni jak Obeliks. Zwłaszcza że niemiecki Obeliks miał nieczyste sumienie z powodu swojej siły i chętnie by się nią podzielił, aby raz na zawsze pozbyć się poczucia winy, które trapiło go od czasów drugiej wojny światowej i nie pozwalało spokojnie cieszyć się z własnego sukcesu.

Gdyby ktoś jeszcze szukał potwierdzenia cudów, jakich dokona wspólna waluta, to niezbitym dowodem na to wydawała się niemiecko-niemiecka unia walutowa z roku 1990 i postępujące w ślad za nią zjednoczenie Niemiec. Ale fakt, że Niemcy zachodnie zapłaciły za „sukces” tej unii z krajem o czterokrotnie niższej liczbie mieszkańców około 1500 mld euro, nie dotarł do powszechnej świadomości.

Wiosną 1990 roku kanclerz Niemiec stojących u progu zjednoczenia, Helmut Kohl, odrzucił tradycyjne niemieckie stanowisko, że wspólna waluta możliwa jest tylko w europejskim państwie federacyjnym. W interesie zjednoczenia Niemiec nie chciał drażnić Francji, wielkiego przyjaciela i partnera, i dawać pożywki do zwątpienia w proeuropejski kurs Niemiec. Początkowo Helmut Kohl próbował jeszcze tuszować ustępstwo w tej podstawowej sprawie, by nie dawać powodu do ataków niemieckim sceptykom unii walutowej. 6 listopada 1991 oświadczył w Bundestagu:

„Musimy to w kółko powtarzać: unia polityczna to konieczność wobec unii gospodarczej i walutowej. Najnowsza historia, i to nie tylko Niemiec, przekonała nas o fałszywości wyobrażenia, jakoby możliwe było utrzymanie na dłuższą metę unii gospodarczej i walutowej bez unii politycznej”¹.

Jeśli tak się rzeczy miały i Helmut Kohl naprawdę w to wierzył, to odpowiedzialność za Niemcy powinna była skłonić go do przedłożenia europejskim partnerom jasnej opcji: wspólna waluta zostanie wprowadzona wówczas, kiedy nastąpi porozumienie co do jednoznacznego traktatu na rzecz unii politycznej i traktat taki zostanie podpisany. Czy i kiedy to nastąpi, zależałoby wówczas od woli partnerów: za rok, za dziesięć lat, za pięćdziesiąt – czy nigdy.

Wartości polityczne

Zamiast tego strona niemiecka, kosztem interesów niemieckich, przyjęła niejasne w treści i niosące nieokreślone ryzyko założenie: właśnie z tej przyczyny, że unia walutowa nie może na dłuższą metę przetrwać bez unii politycznej, istnienie unii walutowej niejako automatycznie wymusi przyjęcie unii politycznej. Takie stanowisko jeszcze i dziś można wyczytać z wypowiedzi ministra finansów Wolfganga Schäublego.

Niektórzy zaś sądzą, że politycy nie mają wcale tyle siły. I w gruncie rzeczy to prawda. Ale mają przynajmniej tyle siły – i dowodzą tego na każdym kroku – że w konkretnym przypadku potrafią zignorować wiedzę ekspertów, podejmując błędne decyzje, których dramatycznych skutków nie potrafią przewidzieć, a kiedy one nastąpią, zbyt długo je bagatelizują i ukrywają.

Kiedy wreszcie zapadła decyzja o wprowadzeniu unii walutowej bez unii politycznej, niemieckiej dyplomacji udało się za pośrednictwem traktatu z Maastricht znaleźć drogę, która mogłaby okazać się efektywna, gdyby wszyscy partnerzy, kierując się duchem i literą traktatu, zreformowali odpowiednio swoje gospodarki. Z drugiej jednak strony gdyby wszyscy partnerzy mieli odpowiednią strukturę gospodarczą, to unia walutowa byłaby niepotrzebna lub też wytworzyłaby się w sposób organiczny jako produkt końcowy unii politycznej.

Ja sam kierunek zmian zapoczątkowany w końcu lat dziewięćdziesiątych uważałem za ryzykowny, ale też kryjący w sobie pewne szanse, pod warunkiem, że wszyscy zainteresowani wezmą pod uwagę istniejące rodzaje ryzyka i wykorzystają pojawiające się możliwości. W roku 1966 w następujący sposób zdefiniowałem dwa główne obszary ryzyka:

„Zwłaszcza biedniejsze regiony nie będą już mogły liczyć na to, że okazjonalna deprecjacja ich narodowej waluty poprawi automatycznie konkurencyjność ich gospodarek i w ten sposób pomoże wyrównać dotychczasowe błędy polityki płacowej. W sytuacji przeciwnej szanse jednolitej waluty zostaną najlepiej wykorzystane dla wzrostu gospodarczego i wzrostu zatrudnienia, jeśli w zakresie bezpośrednich i pośrednich kosztów pracy będzie istniała maksymalna regionalna i sektoralna elastyczność, aż po płaszczyznę pojedynczych zakładów pracy”².

„Polityka pieniężna może jednak tylko wtedy wywierać dyscyplinujący wpływ na politykę finansową, jeśli państwa niestabilne finansowo nie będą mogły liczyć na »bailing out« ze wspólnej kasy lub za pośrednictwem mechanizmów wyrównywania poziomów finansowych”³.

Niestety oba wskazane typy ryzyka wystąpiły, jak o tym świadczy z jednej strony wzrastające zróżnicowanie konkurencyjności krajów strefy euro, z drugiej zaś strony kryzys finansów państwowych w obrębie strefy euro. Większość specjalistów była wówczas do tego planu nastawiona sceptycznie, wysuwali rozsądne, przekonywające argumenty. Dlaczego więc ich nie posłuchano? Prawda jest taka, że ludzie nie kierują się argumentami. Tylko eksperci myślą w tych kategoriach, kiedy rozmawiają między sobą. Zwykli ludzie myślą obrazami, i to tym bardziej, im mniej rozumieją z całej sprawy. Wiedzą o tym doskonale skuteczne dyktatury, podobnie jak skuteczni spece od reklamy.

Wizjonerstwo

Obrazami myślą także wiodący politycy, nie tylko ci, którym przewodzą, i u nich także odpowiedni obraz może pokonać nawet najlepszy argument. Amerykański prezydent Ronald Reagan na początku swojej prezydentury miał dyrektora do spraw budżetu, niejakiego Davida Stockmana. Polityk ten toczył bohaterską walkę w obronie prawidłowej polityki budżetowej i podatkowej, w szczególności z ministrem obrony Casparem Weinbergerem. I poległ na polu chwały. Jako szczytowy moment swojej porażki opisuje jedno z posiedzeń u prezydenta Reagana poświęcone budżetowi resortu obrony. Stockman przedstawił prezydentowi suche liczby. Wróżyły one bardzo źle, gdyby minister obrony przeforsował swoje żądania, ale cyfry te nie wywarły na prezydencie specjalnego wrażenia. Następnie Caspar Weinberger wyświetlił folię z rysunkiem: z lewej strony naszkicowany był wychudzony, obdarty piechur, z prawej rosły, silny żołnierz piechoty morskiej w pełnym uzbrojeniu. Pod rysunkiem po lewej stronie był podpis „Ich armia”, a pod prawym – „Nasza armia”. Prezydent wskazał na prawy obrazek, mówiąc: „Chcę tego”. Dyskusja była skończona, największy powojenny program zbrojeniowy zatwierdzony, a finansowano go, zadłużając budżet. David Stockman niedługo już zabawił na stołku ministra, ustąpił w sierpniu 1985 r. Ale jego książka o latach ministrowania u Ronalda Reagana jest godna polecenia każdemu ministrowi finansów⁴.

Podobnie jak Ronald Reagan również Helmut Kohl nie miał głowy do szczegółów, był raczej wizjonerem. Był przy tym bardzo emocjonalny. Najwidoczniej na folii, którą pokazano Helmutowi Kohlowi w 1991 r., przeciwstawiono „Ich Europę” „Naszej Europie”.

„Ich Europa” to była lista małodusznych zastrzeżeń nielubianych technokratów i politycznych fanatyków porządku, którzy mogliby powstrzymać wielką europejską ideę lub zmienić ją nie do poznania.

„Nasza Europa” to były tablice Mojżeszowe z napisem „Europejska Unia Walutowa”, wskazujące drogę do Ziemi Obiecanej pod nazwą „unia polityczna”. W tym obrazie Helmut Kohl odgrywał rolę Mojżesza narodu niemieckiego na drodze do europejskiej ojczyzny.

Nakreślony przeze mnie obraz nie jest kpiną ani cynizmem. Jestem przekonany, że właśnie tak się to odbyło. Jak wielu ludzi w starszym wieku, Helmut Kohl kierował się emocjonalną potrzebą ostatecznego uregulowania jeszcze za własnego życia ważnych długofalowych zagadnień, dla których załatwienia mogłoby przyszłym pokoleniom zabraknąć mądrości lub siły. Biorąc pod uwagę powyższe, kwestia paru niejasnych punktów technicznych nie miała większego znaczenia. Taką oto drogą Niemcy dorobiły się euro. Eksperci tacy jak Hans Tietmeyer, Horst Kohler, Jürgen Stark i wielu innych pomocników na wysokich stanowiskach zgrzytało zębami, formułowało zastrzeżenia, w końcu jednak przyłożyło rękę do powołania do życia wymarzonej „Europejskiej Unii Walutowej”. Eksperci ci wymyślili nawet specjalny inkubator o nazwie „pakt stabilizacyjny”.

Wszystko na nic! Ideał, skoro tylko przyszedł na świat, okazał się niesforny i rozwijał się – zwłaszcza w ostatnich latach – według własnych praw, wymykając się spod kontroli swych twórców.

Byłoby niesprawiedliwe i bezcelowe prawić morały obecnym przywódcom i obwiniać ich o przeszłość. Merkel, Sarkozy i wszyscy inni sternicy naw państwowych nie są odpowiedzialni za przeszłość, ale muszą się borykać z jej skutkami. Jednak zwykły obywatel nie ma powodu, by w sprawie wspólnej waluty ufać politykom bardziej niż w roku 1992. Wielu ludzi karmionych scenariuszami kryzysu, przepowiedniami katastrof, apelami o solidarność i wzajemnymi zarzutami nie wie już, co o tym wszystkim sądzić, doznaje wręcz porażenia myśli, a do tego wszystkiego dochodzi jeszcze szerokie społeczne niezadowolenie. W tym kontekście Jürgen Kaube zacytował zdanie starożytnego historyka Tucydydesa, że w czasie wojny słowa przestają być jednoznaczne, gdyż wszyscy używają ich wyłącznie taktycznie, i zauważył, że zdanie to odnosi się najwyraźniej także do kryzysów gospodarczych⁵. Zaufanie do euro drastycznie spadło, szczególnie alarmująca jest zaś okoliczność, że młodsi wierzą w euro jeszcze mniej niż starsi⁶.

Zwłaszcza Angela Merkel nie ponosiła żadnej odpowiedzialności za cały ten bigos, który dostał jej się w spadku. Przejmując jednak dziedzictwo Kohla i wypowiedzianą latem 2011 r. formułę: „Jeśli upadnie euro, upadnie także Europa”, okazała się jego godną polityczną córką. Tym samym zamanifestowała bowiem jasno swoją postawę, że teraz nie czas na egoizmy narodowe i małostkowe rozważania fiskalne. Zagrożona zdawała się bowiem całość wielkiego przedsięwzięcia, politycznego testamentu Roberta Schumana i Konrada Adenauera. Do tego podejścia doskonale pasowały poglądy federalnego ministra finansów Wolfganga Schäublego, bardziej troszczącego się o przyszłość Europy niż o finanse państwa niemieckiego.

Również Helmut Schmidt, z całym swoim autorytetem byłego kanclerza federalnego i ekonomisty gospodarki globalnej, podkreślił tę samą linię, kiedy 4 grudnia 2011 r. przemawiając na zjeździe SPD, połączył ze sobą fakty, poczynając od niemieckiej winy za Holocaust, poprzez polityczne dziedzictwo

Roberta Schumana i Konrada Adenauera, aż po wspólną walutę europejską i konieczność ponoszenia współodpowiedzialności za długi krajów partnerskich strefy euro⁷. Przemówienie to jak w soczewce skupiło dylemat Niemiec – trwałe zafiksowanie w winie wynikającej z II wojny światowej. Helmut Schmidt ukazał moralną siłę, jaką Niemcy czerpały i nadal czerpią z faktu uznania tej winy. Mimo woli wskazał on jednak również na niebezpieczeństwo, jakie pojawia się wówczas, gdy niemieckie poczucie winy wpływa na decyzje, które powinny być podejmowane na podstawie zdrowych przesłanek ekonomicznych i starannego uwzględnienia interesów stron. Taka już jest bowiem taktyka Helmuta Schmidta, że nawet kiedy nie ma racji, zachowuje dar przekonywania dzięki klarowności i pięknu sformułowań okraszonych przemawiającymi do wyobraźni obrazami.

Ja osobiście – czym różnię się od Helmuta Schmidta i wielu protagonistów euro – uważam, że należy starannie oddzielać od siebie płaszczyzny argumentacji. Tak też mam zamiar postępować w niniejszej książce, rozpatrując osobno następujące aspekty:

– Ekonomiczna korzyść (lub szkoda) wspólnej waluty dla dobrobytu, wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w krajach członkowskich unii walutowej musi być rozpatrywana i oceniana sama w sobie według wewnętrznych kryteriów.

– Jako osobne zagadnienie należy potraktować rolę, jaką wspólna waluta może odegrać w procesie dalszego zacieśniania jedności europejskiej aż po unię polityczną. Jeśli proponuje się w tym celu kroki, które nie są optymalne z ekonomicznego punktu widzenia, to należy tę kwestię poddać otwartej debacie. Nie wolno przemilczać ekonomicznej ceny, jaką przyjdzie zapłacić za osiągnięcie celów politycznych.

– Jeśli polityka niemiecka stoi na stanowisku, że z powodów politycznych w związku z winą za II wojnę światową i Holocaust Niemcy winny ponosić szczególne ofiary w imię „solidarności europejskiej”, to ten punkt również należy otwarcie przedyskutować i przedstawić argumenty „za”.

W trudnych zagadnieniach związanych z unią walutową nadmiar sentymentów europejskich nie służy klarowności myśli. Hasło „Jeśli upadnie euro, upadnie Europa” ma charakter emocjonalny i fundamentalny, o co zresztą chodziło. Sformułowanie to jest jednak skrajnie nieostre. Co bowiem w tym kontekście oznacza „Europa” i jakimi kryteriami mamy mierzyć jej „upadek”? Czy Brytyjczycy, Szwedzi, Polacy, Czesi nie są Europejczykami albo żyją w upadłych państwach tylko dlatego, że nie płacą w euro? Czy na południu Włoch lub na Peloponezie mamy kwitnące rolnictwo tylko dlatego, że tam walutą jest euro? Tej szeptanej propagandzie o klęsce i końcu świata przeciwstawiam pragmatyczną tezę: „Europa nie potrzebuje euro”.

Jak to możliwe, że odbudowa Europy po 1945 r., największy wzrost dobrobytu w historii ludzkości i jeden z najdłuższych okresów pokoju w Europie przez sześćdziesiąt lat obywały się bez wspólnej waluty i bez konieczności płacenia długów jednych państw przez drugie? I nagle dzisiaj okazuje się, że dobrobyt i pokój w Europie będą tylko wówczas możliwe, kiedy będzie istniała nie tylko wspólna waluta, ale ponadto wspólna kasa państwowa, dzięki której ostatecznie każdy kraj będzie musiał płacić rachunki wszystkich innych?

Nasuwa się podejrzenie, że politycy wymachują grubymi banknotami, gdyż w politycznym dialogu i rzeczowej argumentacji zabrakło wartościowej drobnej monety. Ale z drugiej strony nie chodzi też o to, żeby gołosłownie wynosić się ponad tych, którzy z braku argumentów sięgają po wielkie słowa.

Jazda bez kierowcy

Oto przygnębiające wrażenie, jakie przynosi wiosna 2012: projekt „Europejska Unia Walutowa” rozwija się w zgodzie z własnymi prawami, których nawet sternicy naw państwowych i ich doradcy nie są w stanie przeniknąć. Nie wyznaczają oni kursu, lecz w najlepszym razie reagują na wydarzenia, a Angela Merkel, której głos przypomina mi damski głos w nawigatorze mojego samochodu, wydaje się odgrywać dokładnie taką samą rolę. Kiedy mianowicie źle jadę, słyszę przez jakiś czas ostrzeżenie: „Jeśli to możliwe, zawróć”, a potem, kiedy błądzę coraz bardziej, pada polecenie: „Skręć w lewo”. A kiedy samochód opuści teren objęty kontrolą GPS, słyszę miły głos: „Cel leży w podanym kierunku”. Jeśli chodzi o samochód, którym jadę, to wiem, że ten miły głos nie ma wpływu na kierunek jazdy, jedynie komunikuje mi stan faktyczny. Obawiam się, że podobnie ma się rzecz z kierunkiem rozwoju unii walutowej. W znamiennej rozmowie z Güntherem Jauchem Angela Merkel powiedziała całkiem jasno, że w swoich decyzjach co do euro niejako jedzie na oślep, kierując się wymogami chwili⁸. Strategia tego kursu jest jednak zrozumiała co najwyżej na poziomie abstrakcyjnym. Nawarstwia się tu wiele pytań, z których każde z osobna nie znajduje już jednoznacznej odpowiedzi lub dopuszcza różne odpowiedzi w zależności od preferencji i skali wartości odpowiadającego. A oto katalog pytań:

– Jaki kształt państwowy ma ostatecznie przybrać wspólna Europa: czy ma to być Europa Ojczyzn z jednym wspólnym rynkiem i zniesieniem wewnętrznych granic państwowych, czy też scentralizowane europejskie państwo ze ścisłą kontrolą fiskalną jego części składowych?

– Jakie zalety ma Zjednoczona Europa w coraz gęściej zaludnionym świecie? A może rozwiązanie to ma również wady?

– Czy może Europejska Unia Walutowa opiera się na błędnych założeniach i jakie są te ewentualnie błędy? Czy też jest to konstrukcja solidna, a jedynie niewłaściwie obsługiwana?

– Czy może globalizacja i integracja światowych rynków towarowych i finansowych zaszła już tak daleko, że globalne decyzje stały się zbyt skomplikowane, a tym samym kurs gospodarki światowej stał się nieprzewidywalny?

– A może brakuje tylko właściwej regulacji międzynarodowych rynków finansowych, i jak wobec tego taka regulacja powinna wyglądać?

– Jakie podstawowe błędy doprowadziły do kryzysu finansowego lat 2007-2009 i czego się z tego nauczono, albo czego się można nauczyć?

– Dlaczego niektóre państwa strefy euro uważane są za zagrożone niewypłacalnością, podczas gdy kraje takie, jak Wielka Brytania czy Turcja, które w porównaniu ze swoimi gospodarkami zaciągają o wiele większe długi, za takowe uważane nie są?

– Skąd bierze się optymistyczne przekonanie, że na płaszczyźnie europejskiej można za pomocą metody kija i marchewki zapanować nad polityką finansową Grecji czy Włoch, skoro tego rodzaju próby dyscyplinowania nie udają się nawet w obrębie poszczególnych krajów, jak o tym świadczą na przykład wypadki w regionach południowych Włoch czy w niektórych krajach związkowych Niemiec?

– Czy budżety państw generalnie za mocno się zadłużają i czy może się w tym okazać pomocny ustawowy hamulec zadłużania się?

– Czy wspólny rząd gospodarczy i finansowy może przyczynić się do stabilizacji Europejskiej Unii Walutowej i co to właściwie znaczy?

– Jaka jest nasza wizja państw narodowych i całej Europy: czy mają one przede wszystkim stwarzać ogólne ramy dla społecznej gospodarki rynkowej, a resztę załatwi swobodna konkurncja, czy myślimy raczej o państwie opiekuńczym?

– Czego uczą nas przykłady tradycyjnych, stabilnych państw federalnych, takich jak USA czy Szwajcaria?

Katalog jest niekompletny, poszczególne pytania nakładają się na siebie. Ponieważ chodzi tu częściowo o sądy wartościujące, a częściowo nawet o trudne do udowodnienia oceny istniejących związków przyczynowych, odpowiedzi na postawione pytania nie da się po prostu ocenić jako „prawdziwe” lub „fałszywe”. Również proponowane przeze mnie odpowiedzi nie są wolne od ocen i sądów wartościujących.

Kiedy w roku 1996 wydałem wspomnianą wcześniej książkę na temat euro, była to książka, którą zacząłem pisać jako sceptyk, a ukończyłem – jako zwolennik euro. Byłem pod wrażeniem ogromnych wysiłków fiskalnych podjętych przez Włochów, Francuzów i inne kraje. Stawiałem na to, że wyłączenie zasady odpowiedzialności za długi innych krajów członkowskich wprowadzi dostateczną dyscyplinę fiskalną, gdyż „grzesznicy” będą karani wyższą stopą procentową.

Niestety dziś obudziliśmy się już z tego liberalnego snu o euro. Ja sam nie spieszyłem się jednak z przewartościowaniem moich poprzednich sądów.

Jako członek zarządu Bundesbanku byłem wprawdzie przeciwny pomocy dla Grecji, pierwszemu parasolowi ochronnemu w postaci wykupu długów przez EBC, stanowiło to bowiem dokładne przeciwieństwo mojego liberalnego snu o euro. Z poglądem tym nie wychodziłem jednak na zewnątrz. Nieco później uznałem, że nie powinienem dawać pożywki do dalszych nierzeczowych dyskusji na temat mojej książki Niemcy likwidują własne państwo, pozostając przy paru sztywnych tezach na temat euro.

Z sympatią śledziłem krytyczne recenzje wielu wybitnych ekonomistów, takich jak choćby Otmar Issing, Hans-Werner Sinn czy Stefan Homburg, skargę do Trybunału Konstytucyjnego Petera Gauweilera czy mocno zaangażowaną krytykę Hansa-Olafa Henkela. Nie wszystkie zastrzeżenia podzielałem, ale z istotą wielu z nich się zgadzałem.

Porządkowanie chaosu

Czasem trzeba zrobić coś, co z zawodowego punktu widzenia jest błędne, jeśli w grę wchodzą wyższe cele. Przedmiotem moich wątpliwości, zajmującym mnie przez ostatni rok, była przyszłość Europy i jej stosunek do wspólnej waluty. Czy to możliwe – zastanawiałem się – aby to, co błędne z gospodarczego punktu widzenia, było politycznie właściwe, gdy chodzi o cele wykraczające poza sferę gospodarki? O tym także jest mowa w niniejszej książce.

U podstaw traktatów rzymskich, które w roku 1958 powoływały do życia Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG), legła koncepcja Wspólnego Rynku.

Koncepcja ta, właściwie pojęta i konsekwentnie przeprowadzona, oznacza, że wszędzie zapanuje swoboda osiedlania i porównywalne szanse we współzawodnictwie gospodarczym. Państwa członkowskie mogą wpływać na owo współzawodnictwo poprzez dobre wykształcenie ogólne i zawodowe, efektywną naukę, dobrą infrastrukturę, niezawodne usługi państwowe, poprzez tanią, elastyczną i nieprzekupną administrację publiczną.

W porządku Wspólnego Rynku wszystkie działające podmioty zachowają jednak dotychczasową odpowiedzialność, i tylko one, nikt inny poza nimi, odpowiadają za swoje długi. Do tych podmiotów działających w ramach Wspólnego Rynku należą oczywiście również państwa członkowskie.

W ramach tego porządku wspólna waluta zasadniczo też niczego nie zmienia i jest z nim kompatybilna w warunkach istnienia niezależnego banku emisyjnego, którego celem jest w pierwszej kolejności stabilność wartości pieniądza.

Oczywiście wszystkie państwa mają w ramach tego porządku prawo do popełniania błędów, na przykład zaciągania długów wyższych niż to jest dobre dla danej społeczności państwowej. Szkodę ponoszą wówczas obywatele, którzy mogą po prostu wybrać inny rząd. Szkodę ponoszą także wierzyciele, kiedy dane państwo napotyka trudności przy obsłudze zadłużenia. Wierzyciele państw dłużników, tak jak w przypadku firm i prywatnych dłużników, muszą się po prostu zastanowić, komu i na jakich warunkach pożyczają.

Jednego tylko nie da się zrobić – taka jest w każdym razie moja teza wyjściowa: nie da się niejako centralnie wymusić rozsądnego zachowania dłużników państwowych. Po pierwsze, nie da się jednoznacznie ustalić, co w danym wypadku znaczy rozsądne zachowanie. Różne światopoglądy i cele polityczne mogą powodować różnice w polityce zadłużeniowej, których nie da się w prosty sposób umieścić na skali: „dobre – złe”. Po drugie, skuteczna kontrola zachowań dłużniczych w takim wypadku spowoduje albo pozbawienie danego państwa suwerenności, albo też będzie nieskuteczna.

Ale po kolei. Nie chcę Czytelnika z góry krępować określonymi opiniami, zwłaszcza że na końcu książki okaże się, że ja również nie odkryłem absolutnej prawdy. W trakcie lektury Czytelnik zostanie skonfrontowany z faktami i pewnymi schematami argumentacyjnymi, które pozwolą mu wyrobić sobie własne zdanie.

– Zacznę od rekapitulacji historii gospodarczej i walutowej, począwszy od reformy walutowej aż po zawarcie Europejskiej Unii Walutowej. Wszystkie tematy, które obecnie podlegają dyskusji, już wówczas wywoływały kontrowersje. I prawie wszystkie błędy, nad którymi dziś się zastanawiamy, były już wówczas rozważane.

– Następnie zajmę się genezą i przesłankami koncepcyjnymi traktatu z Maastricht. Wszystko, co później poszło na opak, już na początku lat dziewięćdziesiątych było rozpoznawalne jako potencjalne ryzyko. Omawiając następnie realizację unii walutowej w latach 1999-2010, pokażę, co poszło na opak i dlaczego.

– Na tym tle zrekapituluję przebieg i efekty trzyletniej polityki ratunkowej, a następnie spróbuję odpowiedzieć na pytanie, czy wspólnej walucie można w ogóle przypisać jakieś zasadnicze zalety.

– Europejski dramat walutowy przebiega w zglobalizowanym świecie. Na jego kształt i dalszy rozwój wpływają również skutki światowego kryzysu finansowego przełomu lat 2008/2009, a zagadnienia tego nie da się też oddzielić od wielkich kwestii systemowych, które aktualnie są dyskutowane.

– W centrum kryzysu unii walutowej znajduje się kryzys zadłużenia państwowego wielu krajów. Dlatego zajmę się rolą budżetów państwowych i możliwością ich sanacji.

– Każdy, kto ma jakieś zdanie na temat euro, ma też tym samym – świadomie lub nie – jakieś zdanie na temat Europy. Trzeba tu wziąć przede wszystkim oficjalną politykę niemiecką, która poświęciła markę, aby zbudować europejskie państwo federacyjne. A sformułowanie Angeli Merkel: „Jeśli upadnie euro, upadnie także Europa”, pokazuje, że miarodajnym politykom nie chodzi wcale o walutę, tylko o wiele dalej idący cel. A tu nasuwa się pytanie: jakiego rodzaju waluty i ustroju finansowego potrzebuje Europa, jakiej byśmy sobie życzyli? A może wiąże się tu dwie sprawy, które nie mają ze sobą nic wspólnego?

– Na koniec naszkicuję elementy pewnej mapy drogowej: z jednej strony na nic się nie zda lament nad błędnymi decyzjami, których od 1999 r. aż do dziś podjęto wiele. Z drugiej jednak strony jest rzeczą niebezpieczną i naganną kontynuować błędne rzeczy tylko dlatego, że się już zaczęło.

Kilka słów dla uspokojenia Czytelnika. Podjęty przez mnie temat jest niewątpliwie skomplikowany, ale nie aż tak jak utrzymują niektórzy! To nie złożoność materii, tylko myślenie życzeniowe polityków pchnęło nas w ślepą uliczkę albo na skraj przepaści niesłychanego ryzyka. Wielu „ekspertów” dopomogło w tym politykom, dlatego również do ekspertów powinno się mieć tylko ograniczone zaufanie.

Europa nie potrzebuje euro

Książka niniejsza krok po kroku daje Czytelnikowi podstawy do wyrobienia sobie własnego zdania, co nie znaczy, że stanie się on ekspertem od spraw walutowych. Nie każdy musi podzielać wnioski końcowe, jakie formułuję. Myślę jednak, że nie można ich też tak łatwo obalić.

Rozpoczynam od przedstawienia rozwoju sytuacji w Niemczech, począwszy od reformy walutowej aż po utworzenie Europejskiego Systemu Walutowego (ESW), poprzednika Europejskiej Unii Walutowej. Dopiero bowiem fiasko światowego systemu stałych kursów walutowych pod koniec lat sześćdziesiątych oraz liczne, aczkolwiek nieudane próby utrzymania stałych kursów walut, przynajmniej w obrębie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej – stworzyły polityczną motywację i merytoryczny punkt wyjścia do utworzenia Europejskiej Wspólnoty Walutowej.

¹ Cyt. za Otmar Issing: Die Wahrungsunion auf dem Weg zur Fiskalunion, „FAZ“ z 6 stycznia 2011, s. 10.

² Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, wyd. 3, Bonn 1998, s. 306 i nn.

³ Ibidem, s. 309.

⁴ David Stockman: The Triumph of Politics: Why the Reagan Revolution Failed, Nowy Jork 1986.

⁵ Por. Jürgen Kaube: Demo, Büro, Techno, Euro, „FAZ” z 8 listopada 2011, s. 31.

⁶ Ankieta przeprowadzona jesienią 2011 przez TNS Infatrest wykazała, że obawy Niemców przed inflacją rosną. Jedna trzecia ankietowanych podała brak zaufania lub niewielkie zaufanie. 30% podało, że ma zaufanie. 36,5% nie miało zdania. Spośród osób starszych (powyżej 60 roku życia) 36% miało zaufanie, spośród osób młodszych (przedział wiekowy 18 do 39 lat) tylko 26% miało zaufanie. Por. Viele Deutsche fürchten Inflation, „FAZ” z 8 grudnia 2011, s. 12.

⁷ Por. „Handelsblatt” z 5 grudnia 2011, s. 6.

⁸ Audycja wyemitowana 25 sierpnia 2011.

I
Od niemieckiej reformy walutowej do Europejskiego Systemu Walutowego – prehistoria Europejskiej Unii Walutowej

System z Bretton Woods

W Stanach Zjednoczonych i w Wielkiej Brytanii rozważania nad zasadami międzynarodowego porządku politycznego oraz gospodarczego i walutowego po zakończeniu II wojny światowej rozpoczęły się na długo przed kapitulacją Niemiec w maju 1945 r. Pierwszym ich efektem była Karta Atlantycka określająca zasady porządku międzynarodowego wypracowane wspólnie przez Wielką Brytanię i USA w roku 1941. Stała się ona podstawą dla późniejszej Karty Narodów Zjednoczonych, podpisanej przez pięćdziesiąt jeden państw w czerwcu 1945 r. w San Francisco.

Równolegle USA i Wielka Brytania pracowały nad nowym światowym systemem gospodarczym i walutowym. Prace te zakończyły się porozumieniem z Bretton Woods z czerwca 1944 r., podpisanym przez czterdzieści cztery zwycięskie kraje.

W myśl porozumienia dolar i funt szterling miały być walutami światowych rezerw walutowych. Zakładano stałe kursy wymiany i w miarę możności wolny handel światowy. Chciano zapobiegać nadmiernej inflacji. System miał być jednak na tyle elastyczny, aby wypłacalność międzynarodowa wzrastała bez napięć, odpowiednio do potrzeb finansowych i obrotów w handlu międzynarodowym. Tym sposobem miano nadzieję uniknąć zarówno galopującej inflacji, do jakiej doszło w Niemczech na początku lat dwudziestych, jak i kryzysów wypłacalności i wyścigu dewaluacji walut narodowych, do czego doszło podczas Wielkiego Kryzysu w 1929 r. Główny wpływ na prowadzone dyskusje miał brytyjski ekonomista John Maynard Keynes, którego teorie od końca lat trzydziestych stanowiły dominującą podstawę w wyjaśnianiu zarówno przyczyn Wielkiego Kryzysu, jak i ujmowaniu wszelkich kwestii polityki gospodarczej.

W systemie stałych kursów wymiany zadaniem banków centralnych był zasadniczo systematyczny skup obcych walut po gwarantowanych kursach, względnie sprzedaż własnej waluty. W celu szerokiego zabezpieczenia systemu utworzony został Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Miał on zapewnić zabezpieczenie wypłacalności w skali międzynarodowej i pokrywać chwilowe braki dewizowe poszczególnych banków emisyjnych przez udzielanie kredytów pomocowych. Rolę tę jako „pożyczkodawcy ostatniej instancji” (lender of last resort) MFW odrywa po dziś dzień. Ponadto w ciągu dziesięcioleci MFW rozwinął wyrafinowaną technikę łączenia kredytów dewizowych z nakładami na uzdrowienie gospodarki odnośnych krajów. To z powodu tych doświadczeń MFW został włączony w akcję kredytów pomocowych dla Grecji, jakkolwiek jego zaangażowanie właściwie wykracza poza system, gdyż Grecji brakuje nie dewiz, ale środków pieniężnych we własnej walucie, czyli euro.

W systemie z Bretton Woods główna waluta rezerw walutowych, czyli dolar, miała pokrycie w złocie: amerykański bank emisyjny gwarantował nieograniczoną wymianę dolara na złoto w wysokości 35 dolarów za uncję. Tym samym zasadniczo wszystkie waluty świata utrzymujące stały kurs wymiany z dolarem miały pośrednio pokrycie w złocie, mogły bowiem w każdej chwili zamienić swoje rezerwy dolarowe na złoto.

„Made in Germany”: niemiecka marka i cud gospodarczy

Niemiecka marka z roku 1948 narodziła się niejako w obrębie tego systemu. Analogicznie do waluty przedwojennej została ona wyposażona w stały kurs wymiany do dolara w stosunku 4,20 marki za dolara.

Jak bardzo zmieniły się czasy od roku 1948, można uświadomić sobie, biorąc pod uwagę dwie cyfry:

– Cena z jedną uncję złota wynosi dziś nie 35 dolarów, lecz 1669 dolarów (stan z 7 marca 2012 r.).

– Kurs wymiany dolara do marki (w przeliczeniu na podstawie kursu marki do euro) wynosi dzisiaj nie 4,20 marki, lecz 1,52 marki (stan z 7 marca 2012 r.).

Wyrażona w wartościach pieniężnych wartość dolara skurczyła się do 2% wartości wyjściowej, a w stosunku do marki o 36%. Twórcy systemu walutowego z Bretton Woods z pewnością nie tak to sobie wyobrażali. A przecież to właśnie te dwa podstawowe elementy światowego porządku gospodarczego ustanowione w Bretton Woods – stałe kursy wymiany i (w miarę możności) wolny handel – stworzyły podstawy ramowe do bezprzykładnego wzrostu gospodarki niemieckiej, a wraz z nią pozycji marki niemieckiej w okresie powojennym. Jako dziecko byłem naocznym świadkiem wzrostu gospodarczego w Niemczech, przy jednoczesnych trzeszczeniu i ostatecznym załamaniu się systemu walutowego z Bretton Woods. Włączam te osobiste doświadczenia w tok rozumowania:

Do moich pierwszych wspomnień – człowieka urodzonego w lutym 1945 r. – z kręgu pozarodzinnego należy reforma walutowa z czerwca 1948 r. Początkowo wzrastałem wśród ruin Zagłębia Ruhry, a następnie w atmosferze powszechnego optymizmu i wiary w postęp lat odbudowy. Studia ekonomiczne podjąłem w 1967 r. w warunkach pierwszej powojennej recesji. Dyplom uzyskałem w 1971 r., w szczytowym punkcie nowego boomu gospodarczego. Pracę w Federalnym Ministerstwie Gospodarki rozpocząłem w 1975 r. – w czasie trwania drugiej fali powojennej recesji. Od tamtych czasów byłem bez przerwy statystą, czasem pomniejszym aktorem, na scenie procesów walutowych i finansowych Republiki Federalnej Niemiec.

Na przestrzeni tych lat wielokrotnie zmieniałem poglądy, co czynię do dziś. Uświadamiałem sobie w coraz większym stopniu, że takie kategorie jak „błędne” i „słuszne”, „prawdziwe” i „fałszywe” w ekonomii politycznej, a także w wewnętrznie sprzecznej rzeczywistości realnie istniejącego społeczeństwa i gospodarki narodowej nie są wcale tak proste i jednoznaczne, jak byśmy chcieli. Rzadko związki przyczynowo-skutkowe są oczywiste i namacalne, zwykle nakładają się na nie inne czynniki działające równolegle.

Dlatego też złośliwi twierdzą, że ekonomia nie jest nauką. Mają rację o tyle, że ekonomia nie jest nauką ścisłą. Zwykle w przypadku prawa ekonomicznego przy innym postawieniu pytania, czy przy lekko choćby zmienionych warunkach ramowych, również jego przeciwieństwo jest prawdziwe. Trzeba uwzględnić chociażby wpływ preferencji i hierarchii wartości: cel egalitarny może uderzać w dobrobyt, dążenie do bezpieczeństwa socjalnego – hamować wolną konkurencję.

Sprawa komplikuje się jeszcze bardziej, jeśli uwzględnimy kwestie rozwoju środowiska i pokoju światowego, jeśli skoncentrujemy się nie na jednostce, ale na państwie narodowym, Europie czy społeczności całego globu. W takim wypadku zachowanie pokoju może okazać się ważniejsze niż izolowana wydajność gospodarcza. Również wartości kulturowe mogą wpływać na oceny gospodarcze. I tak na przykład obchodzenie świąt religijnych, przestrzeganie nakazu postu, obyczaje dotyczące stroju czy zasada rozdziału płci – mogą wpływać na organizację produkcji, zachowując pierwszeństwo przed aspektem czysto ekonomicznym.

Podobnie różny charakter kultur i jednostek może powodować, i faktycznie powoduje, że porównywalne ekonomiczne i prawne warunki ramowe mogą prowadzić do całkowicie różnych efektów końcowych. Dzisiejsze kłopoty Europejskiej Unii Walutowej są tego najlepszym przykładem.

Wielu obserwatorów i politycznych decydentów skłania to do swego rodzaju agnostycyzmu w kwestiach polityki ekonomicznej i finansowej i usprawiedliwia w ich oczach pozbawioną prawideł, pozornie pragmatyczną dowolność w podejmowaniu decyzji. Często utwierdzają ich w tym nauki ekonomiczne. W odniesieniu do wielkiego kryzysu finansowego z lat 2007-2009 i obecnego kryzysu w strefie euro za każdym z tych wzajemnie sprzecznych rozstrzygnięć stał jakiś amerykański noblista.

Politycy czerpią stąd doskonałe usprawiedliwienie dla obchodzenia niewygodnych rad ekspertów i taktyczny wybór oportunistycznych rozwiązań. Zwykle jest to pójście po linii najmniejszego oporu. Postawa taka może powodować brzemienne w skutki błędne decyzje, tak zaczynał się niejeden kryzys.

Bo prawa ekonomiczne naprawdę istnieją, a wszystkie one, co do istoty, wypływają z chęci zysku, względnie egoizmu jednostki czy jakiejkolwiek organizacji ludzkiej zdolnej do samodzielnego działania. Oto przykłady takich praw:

– Wzrost cen lub oczekiwań cenowych powoduje wzrost produkcji, spadek cen powoduje spadek produkcji.

– Jeśli jakaś działalność rokuje pewne zyski, to zawsze znajdzie się ktoś, kto ją podejmie, i to tym łatwiej, im większe zyski ona obiecuje.

– Jeśli istnieją bezpieczne prawa własności, wzrasta wola inwestowania.

– Jeśli jakaś produkcja jest nierentowna, nie jest wykonywana.

– W warunkach konkurencji wszyscy uczestnicy produkcji bardziej się starają. Produkty stają się lepsze, technologie bardziej innowacyjne, ceny niższe.

Komunizm i socjalizm państwowy upadły ostatecznie dlatego, że nie respektowały w dostatecznym stopniu tych elementarnych praw ekonomicznych. Nawet logika skomplikowanych transakcji finansowych w obrębie cyfrowego handlu instrumentami pochodnymi, których bez pomocy technicznej żaden śmiertelnik nie jest w stanie ogarnąć, da się sprowadzić do tych podstawowych praw.

Poprzez tworzenie prawnych warunków ramowych państwo winno dbać o to, by chęć zysku pozostawała w społecznie akceptowalnych granicach i nie prowadziła do niepożądanych efektów ubocznych. Funkcję tę państwo pełni ze zmiennym skutkiem, czasem mizernym, czasem wręcz żadnym. Dlatego wraz ze wzrostem możliwości technicznych należy też doskonalić państwowe ramy prawne. Tam gdzie państwo nie wypełnia należycie swych zadań jako prawodawca i opiekun prawa, z reguły występuje niższy poziom dobrobytu i stopień rozwoju gospodarczego.

Powszechne dążenie do zysku powoduje nieustannie owczy pęd inwestorów, który ostatecznie prowadzi do błędnych decyzji. Błędy te usuwane są następnie w okresie recesji, czemu towarzyszy zawsze wzrost upadłości firm i wzrost bezrobocia. Do największych złudnych utopii wielu ekonomistów należy wiara w to, że przez odpowiednie mechanizmy sterowania polityką monetarną i fiskalną można w dużym stopniu zapobiegać ekscesom cykli koniunkturalnych i zapewnić trwały rozwój gospodarczy.

Ostatnia wielka odsłona tej utopii w Ameryce ery Greenspana w znaczącym stopniu wpłynęła na głębię i niebezpieczeństwo kryzysu finansowego w latach 2007-2009. Tym bardziej godne jest ubolewania, że tego rodzaju utopiści w dalszym ciągu mają wszędzie swobodę działania. Do tej kwestii jeszcze wrócimy.

Niemieckie podejście do pieniądza, waluty i zadłużenia państwowego podyktowane jest dwukrotnym doświadczeniem wielkiej inflacji w odstępie zaledwie dwudziestu pięciu lat. Dwukrotnie zostały zniszczone majątki włącznie z akcjami i wartościami trwałymi. Przez tę totalność i nagłość dwukrotnych strat szok wywłaszczeniowy Niemców różni się zasadniczo od doświadczeń inflacyjnych Brytyjczyków, Francuzów czy Amerykanów. Również w tamtych społeczeństwach wartość pieniądza ucierpiała na przestrzeni dziesięcioleci w wyniku wojen. Jednakże straty były tam pełzające, stopniowe. Dawało to możność dostosowania się, kraje te nigdy nie przeżyły czegoś takiego jak „reforma walutowa” w rozumieniu niemieckim. Z uwagi na to, że powszechny lęk przed spadkiem wartości pieniądza był w tamtych społeczeństwach mniejszy, tolerowały one wyższe stopy inflacji niż w Niemczech. Różnica ta jest odczuwalna po dziś dzień.

Z drugiej strony w tamtych krajach nie pojawił się „efekt przebudzenia” związany z niemiecką reformą walutową 1948 r. W zniszczonych Niemczech zachodnich po wprowadzeniu nowej waluty pieniędzy było wprawdzie mało – 40 nowych marek na osobę i przestawienie płac denominowanych w markach przedwojennych na nową markę w stosunku 1:1 – ale równoczesne uwolnienie płac i zniesienie systemu kartkowego spowodowało, że z dnia na dzień półki sklepowe i okna wystawowe się zapełniły. Mieszkańcy wprawdzie byli w większości jeszcze biedni, ale pieniądze, jakie mieli, posiadały realną siłę nabywczą.

Choć wówczas nie zdawano sobie z tego tak do końca sprawy, potencjał produkcyjny gospodarki zachodnioniemieckiej wyszedł z wojny w lepszym stanie, niż mogłyby na to wskazywać wielkie zniszczenia budynków i dróg. Był nawet w miarę nowoczesny, trzeba bowiem pamiętać, że produkcja wojenna osiągnęła szczyt jesienią 1944 r. Ponadto napływająca fala uciekinierów i wysiedlonych z nawiązką wyrównała spowodowany przez wojnę ubytek siły roboczej. Istniał więc popyt generowany przez siłę nabywczą nowego pieniądza, rozpoczął się równomierny proces wzrostu, który począł słabnąć dopiero w latach sześćdziesiątych. Już w połowie lat pięćdziesiątych młoda Republika Federalna zrównała się pod względem produktu społecznego ze zwycięskimi mocarstwami: Francją i Anglią.

Reforma walutowa połączona z uwolnieniem cen i prawie całkowitym zniesieniem reglamentacji była siłą napędową zdumiewającej eksplozji gospodarczej. Wkrótce nazwano to cudem gospodarczym, który napełnił Niemców zachodnich dumą, a u byłych zachodnich aliantów, a obecnie świeżo upieczonych sojuszników, wywowywał lekki niepokój.

W dniu wejścia w życie reformy walutowej jechałem z ciocią i młodszą siostrą tramwajem linii nr 8 przez Zagłębie Ruhry, z Recklinghausen do Bochum-Langendreer. Rodzina się przeprowadziła, a ciocia zawoziła nas do nowego mieszkania. Miałem wtedy trzy lata i cztery miesiące i pamiętam do dziś, jak stałem niezdecydowany na nieznanej klatce schodowej, a w głowie huczało mi słowo „reforma walutowa”. Mimo najszczerszych chęci nie byłem w stanie zrozumieć, co to znaczy. Ale słyszałem to wyrażenie w czasie jazdy tramwajem, wszyscy o tym mówili, również rodzice i ciocia rozmawiali na ten temat.

W 1951 r. wróciliśmy do Recklinghausen. Nowe mieszkanie znajdowało się w odbudowanej ze zgliszcz kamienicy, począwszy od pierwszego piętra wszystko było nowe. Poza kilkoma domami cała ulica leżała jeszcze w gruzach. Kiedy w 1955 r. wyprowadzaliśmy się do własnego domku jednorodzinnego, wszystkie domy były już odbudowane.

Jak to się stało? Oczywiście zdaniem rodziców i wszystkich znanych mi dorosłych było to możliwe dzięki reformie walutowej i fantastycznej polityce gospodarczej Ludwiga Erharda. Zgoda, wywołaliśmy straszną wojnę, wiedziałem o tym już jako ośmio – i dziesięciolatek. Zgoda, moja babcia i mama straciły ojczyznę, majątek, męża, ojca, synów i braci. W ich ojczyźnie mieszkali teraz Rosjanie i Polacy. Słyszałem o tym prawie codziennie. Zgoda, byliśmy krajem okupowanym. Świadczyły o tym brytyjskie ciężarówki wojskowe, które widywałem na naszej ulicy. Ale mieliśmy markę i cud gospodarczy; tego nikt nie mógł nam odebrać. W takiej atmosferze dorastałem. Naszą dumą narodową był sukces gospodarczy. Dzięki temu inni czuli przed nami respekt. Poza tym niewiele było rzeczy, z których moglibyśmy być dumni.

W 1964 r. po raz pierwszy odwiedziłem Anglię i z niejakim zdumieniem, graniczącym z młodzieńczą ignorancją, zobaczyłem w miastach, na ulicach bylejakość, jakiej nie znałem – nie tak wyobrażałem sobie mocarstwo światowe, choćby już nawet podupadające. (Czar brytyjskiego nastawienia do rzeczy materialnych odkryłem dopiero przy kolejnych wizytach.) W 1965 r. wędrowałem przez Grecję, gdzie zetknąłem się z archaicznymi warunkami życia. Na wsi głównym środkiem transportu był osioł. Kawiarnie o każdej porze pełne były mężczyzn, którzy przesiadywali tam najwidoczniej całymi dniami przy kawie „turk” lub ouzo. Podawano do tego dużą szklankę wody, a wszystko kosztowało dwie drachmy, czyli niecałe dwadzieścia sześć fenigów. Nocleg w prywatnej kwaterze wynosił trzy marki. Na dworcu ujrzałem najprawdziwszy telegraf Morse’a. Kiedy po trzech tygodniach mój pociąg wjechał na Dworzec Główny w Monachium, poraził mnie widok jego wielkości i nowoczesności.

Zacząłem się interesować gospodarką, długie godziny spędzane w kancelarii wojskowej podczas służby zasadniczej w Oldenburgu poświęcałem na lekturę dodatków gospodarczych do „Frankfurter Allgemeine Zeitung”, „Spiegla” i „Zeit”.

Właśnie wtedy skończył się ostatecznie boom gospodarczy¹ : w 1965 r. realny wzrost gospodarczy spadł z 9% (!) do 5,7%, w 1966 – do 2,8%, a w 1967 produkt społeczny skurczył się nawet do 0,2%. Stopa inflacji wzrosła do 3,5%. Bank Federalny zareagował na to stopniowym podnoszeniem do maja 1966 r. stopy dyskontowej do 5%. Spór o budżet federalny na rok 1967, w którym groził deficyt w wysokości 5% wydatków, to znaczy 4 mld marek, doprowadził do wyjścia FDP z koalicji rządowej i końca kanclerstwa Erharda. 1 grudnia 1966 r. wybrano Kurta Georga Kiesingera na kanclerza Niemiec w rządzie tak zwanej wielkiej koalicji. Rozpoczęły się lata wielkich reform i polityki koniunktury gospodarczej nastawionej na uniknięcie cykli koniunkturalnych. W roku 1969 minister finansów Karl Schiller ogłosił z dumą, że niemiecka gospodarka osiągnęła w 1968 r. ośmioprocentowy wzrost.

Żyjąc w koszarach, śledziłem z zapartym tchem dyskusje toczone w owych czasach: trwały wzrost i rosnący dobrobyt nie były wszak czymś oczywistym!

Ludwig Erhard ze swymi apelami do zachowywania umiaru okazał się bezzębnym tygrysem, podczas gdy pazury pokazał Bank Federalny! Wymusił on spadek stopy inflacji za cenę recesji i wzrostu bezrobocia do 2,2% (1967).

Bundesbank udowodnił, że autonomia banku centralnego zagwarantowana ustawą z roku 1958 oraz jego główne zadanie utrzymywania stabilności cen nie były próżnym hasłem i że na tym polu mogą się pojawić potencjalne konflikty.

Ale euforia planowania, która stała się wizytówką wielkiej koalicji, zdawała się rozwiązywać i ten problem. Nowy federalny minister gospodarki Karl Schiller

– hamburski profesor o nieposzlakowanej opinii – niejako z urzędu wprowadził w Niemczech teorie Johna Maynarda Keynesa. Ustawa o stabilizacji i wzroście gospodarczym z roku 1967 stworzyła instrumentarium, które miało na przyszłość uchronić Republikę Federalną przed stratami gospodarczymi. Tak przynajmniej wówczas wierzono i takie też było moje najgłębsze przekonanie.

Latem 1967 r., będąc studentem pierwszego semestru ekonomii politycznej, miałem w tym zakresie ugruntowane poglądy i święcie wierzyłem w to, że zagwarantowanie wiecznego wzrostu gospodarczego i wciąż rosnącego dobrobytu jest tylko kwestią rozsądku i siły woli. To przekonanie nie przetrwało długo. Bo oto już w latach 1970-1971 okazało się, że rząd federalny – teraz już socjalliberalny – nie poradził sobie z problemem przyhamowania w porę nadmiernego boomu gospodarczego. Zadanie to przerastało go politycznie i prognostycznie, podobnie jak w latach 1964-1965 przerosło wyśmiewanego Ludwiga Erharda. Piękny zestaw instrumentów polityki gospodarczej zapisanych w ustawie o stabilizacji i wzroście gospodarczym sprzed zaledwie czterech lat na nic się nie zdał.

W maju 1971 r. pierwszy socjaldemokratyczny minister finansów Alex Moller podał się do dymisji po zaledwie półtorarocznym urzędowaniu, nie był bowiem w stanie przeforsować swojej polityki wydatków w starciu z innymi resortami. Wówczas to Karl Schiller przejął dodatkowo federalne ministerstwo finansów jako swego rodzaju „superminister”, ale skłócił się z SPD na punkcie polityki podatkowej i w lipcu 1972 r. podał się do dymisji. Jego następcą został Helmut Schmidt.

Koniec porządku walutowego z Bretton Woods

Helmut Schmidt, który kilka lat później został „globalnym ekonomistą” i w 1975 r. razem z francuskim prezydentem Giscardem d’Estaing powołał coroczne światowe szczyty gospodarcze, zaczął się interesować ekonomią jako amator.

W czasie istnienia wielkiej koalicji rządowej 1966-1969 był przewodniczącym frakcji SPD w Bundestagu.

Wtedy po raz pierwszy ujawniły się napięcia w światowym systemie gospodarczym. Powojenny porządek walutowy, tak zwany system z Bretton Woods, wprowadził światowy porządek walutowy cechujący się stabilnymi kursami wymiany. Ale już w latach pięćdziesiątych okazało się, że jedne kraje mają tendencję do nadwyżek bilansowych, inne zaś raczej do deficytów. Podobnie zróżnicowane były stopy inflacji.

Rosnące nadwyżki w bilansie niemieckiego handlu zagranicznego już w roku 1961 doprowadziły do waloryzacji marki o 5%: dolar kosztował już nie 4,20, lecz 4,00 marki. Dostosowanie to było wielkim wyjątkiem w stałej siatce kursów wymiany przyjętym w Bretton Woods. Jednakże napięcia w ramach systemu wzrastały i w latach 1969-1971 doprowadziły stopniowo do jego załamania. Salda poszczególnych bilansów płatniczych zanadto już różniły się od siebie, podobnie jak stopy inflacji. Krajom notorycznych deficytów, takim, jak na przykład Wielka Brytania, w którymś momencie kończyły się pieniądze przeznaczone na do działania interwencyjne na rynkach dewizowych, zaś kraje notorycznych nadwyżek bilansowych popadały w odwrotne trudności – na przykład Republika Federalna Niemiec miała coraz większe trudności z uzgodnieniem stabilnej polityki pieniężnej z kursem marki w stosunku do innych walut.

Tuż przed wyborami do Bundestagu 1969 r. marka ponownie została zwaloryzowana, kolejna waloryzacja miała miejsce zaraz po wyborach, a wraz z upadkiem systemu z Bretton Woods nastąpiło też uwolnienie kursów walutowych. W roku 1971 r. dolar kosztował już tylko 2,30 marki. W sierpniu 1971 r. prezydent USA Richard Nixon zniósł wymienialność dolara na złoto.

Wybory parlamentarne 1969 r. zdominowane zostały przez zacięty spór wokół kwestii waloryzacji marki. Minister finansów Karl Schiller z SPD, jak i większość ekonomistów, był za waloryzacją. Przedstawiciele gospodarki natomiast byli w większości przeciw. Obawiali się oni spadku konkurencyjności i opowiadali się za zaletami planowania związanego ze stałymi kursami wymiany. Popierał ich federalny minister finansów StrauB (nawiasem mówiąc, również przewodniczący frakcji SPD Helmut Schmidt).

Wynik wyborów do Bundestagu został powszechnie odczytany jako poparcie „nowoczesnej” polityki gospodarczej Karla Schillera i waloryzacji marki aż po uwolnienie kursów wymiany. Ale triumf nie trwał długo. Oto bowiem gospodarka światowa weszła w pełną napięć fazę charakteryzującą się wysoką inflacją.

Wojna w Wietnamie już od początku lat sześćdziesiątych powodowała, że Stany Zjednoczone notowały deficyty bilansu płatniczego, a w pozostałej części świata rosły dolarowe salda kredytowe. Ponieważ dolar był walutą światowych rezerw walutowych, oznaczało to globalny wzrost rezerw walutowych i zbyt ekspansywną politykę pieniężną w skali światowej. Od połowy lat sześćdziesiątych wzrastały nie tylko nierówności bilansów płatniczych poszczególnych krajów, lecz dramatycznie wzrastała też inflacja. O ile jeszcze w roku 1965 stopa inflacji w USA wynosiła 1,8%, to w 1970 r. podskoczyła ona do 5,9%, osiągając punkt szczytowy w roku 1974 wartością 11,0%².

Rozwój gospodarczy zapoczątkowany w roku 1967 przez politykę Karla Schillera około 1970 r. wymknął się spod kontroli. Nawet uczeń czarnoksiężnika Karl Schiller nie potrafił zapanować nad rozpętanymi przez siebie siłami. Waloryzacja marki hamowała wprawdzie wzrost cen, stopa inflacji wzrosła z 2,0% w roku 1969 do 5,1% w 1971 r., osiągając w 1974 r. punkt szczytowy wartością 7,0%³. Większość w rządzącej od 1969 r. koalicji socjalliberalnej SPD/FDP była przeciwna bardziej restrykcyjnej polityce, która oznaczałaby wzmożone oszczędności fiskalne. Domagający się polityki oszczędności Karl Schiller poległ na polu chwały. Narastały także sprzeczności między jego liberalno-wolno-rynkowym kursem a wzrastającym lewicowym trendem w SPD. Latem 1972 r. Karl Schiller ustąpił ze stanowiska, opuszczając jednocześnie szeregi SPD.

Jego następca Helmut Schmidt, którego doradcą był przyjaciel z kortów tenisowych Karl Klasen (członek rady nadzorczej Deutsche Bank, a od 1970 do 1977 r. prezes Niemieckiego Banku Federalnego), długo wzbraniał się przed waloryzacją marki, opowiadając się za stałymi kursami walut. Kampanię w wyborach do Bundestagu w 1972 r. zdominowała kwestia wyrażona przez niego dosadnie w stwierdzeniu, że woli pięcioprocentową inflację niż pięcioprocentowe bezrobocie. Pełniąc funkcję federalnego ministra finansów, uczył się szybko, do dziś jednak zachował wiarę w stałe kursy wymiany.

Aż do roku 1982 – najpierw jako minister finansów, a następnie jako kanclerz Niemiec – Helmut Schmidt miał zdecydowany udział w próbach stworzenia europejskiego systemu walutowego opartego na stabilnych kursach walut. Punktem docelowym tych prób była powołana do życia w roku 2000 Unia Gospodarcza i Walutowa.

Teoria Keynesa nie sprawdziła się w praktyce

Jako student od roku 1967 śledziłem pilnie dyskusje w zakresie polityki gospodarczej i finansowej, a od roku 1970 byłem coraz bardziej rozczarowany, że nie pojawia się efekt antycyklicznej polityki keynesowskiej w postaci tworzenia nadwyżek budżetowych w okresach wysokiej koniunktury. Wręcz przeciwnie

– budżety publiczne pęczniały jak nigdy dotąd, chociaż do roku 1973 deficyt utrzymywał się w granicach kontrolowalnych. Wpływy i wydatki rozjeżdżały się coraz bardziej. Przy czym wpływ ekspansywnej polityki budżetowej na wzrost gospodarczy zauważalnie spadał. Wskaźniki wzrostu malały, a ceny szły w górę bardziej niż kiedykolwiek.

Mój niepokój znalazł teoretyczną podbudowę, kiedy w semestrze zimowym 1969/70 zacząłem uczęszczać na seminarium „Teoria inflacji” prowadzone przez profesora Timmermanna, a latem 1970 r., przygotowując się do egzaminu dyplomowego z przedmiotu do wyboru „Pieniądz i kredyt”, przeczytałem zbiór prac Teoria pieniądza i polityka pieniężna H.G. Johnsona⁴. Oto elementy wiedzy, jaką wówczas posiadłem i którą od tamtych czasów z jednej strony pogłębiam, z drugiej zaś kwestionuję – wiedzy, która po dziś dzień jest podstawą moich analiz ekonomicznych i myślenia w kategoriach systemowej polityki ekonomicznej:

– Skutki kroków podjętych w polityce gospodarczej, walutowej i finansowej podlegają wpływom oczekiwań ze strony podmiotów gospodarczych. Jeśli na przykład podmioty te oczekują spadku cen (deflacja), najprawdopodobniej będą wstrzymywać się z wydatkami. Jeśli oczekują wzrostu cen, będą to uwzględniać w przyszłych żądaniach płacowych oraz (dotyczy to przedsiębiorców) w polityce płacowej, gdyż oczekiwania wzrostu inflacji spowodują nacisk na wzrost płac i cen. Oczekiwania wzrostu inflacji mogą się stać samospełniającą się przepowiednią.

Tabela 1.1. Wskaźniki podstawowe w całkowitym budżecie publicznym Niemiec w latach 1962 do 1982 (w % PKB)

Rok

1962

1966

1970

1975

1982

Dochody

29,0

28,1

29,9

28,9

31,0

Wydatki

29,5

29,7

31,1

35,1

35,4

Saldo płatnicze

– 0,5

– 1,6

– 3,2

– 6,2

– 4,4

Deficyt budżetowy

8,6

9,7

18,6

24,8

38,7

Źródło: Statistisches Bundesamt i wyliczenia własne. Dane budżetowe według rubryk statystyki finansowej.

Tabela 1.2. Wskaźniki podstawowe rozwoju ogólnogospodarczego w Niemczech w latach 1960-1982

Rok

1960

1966

1970

1975

1982

Produkt społeczny brutto

100

130

155

172

201

w stałych cenach (1960 = 100) Bezrobotni (w tys.)

271

161

149

1074

1833

Zmiany według średniej rocznej

1960/66

1966/70

1970/75

1975/82

Realny wskaźnik wzrostu produktu społecznego brutto

4,5

4,5

2,1

2,2

Wskaźnik inflacji

2,8

2,0

6,0

4,5

Źródło: Statistisches Bundesamt i wyliczenia własne.

– Oczekiwania inflacyjne są zmienne w czasie, jak też zmieniają się w zależności od doświadczeń podmiotów gospodarczych: przy niskich oczekiwaniach inflacyjnych może się na przykład pojawić impuls rozwojowy, który prowadzi do wzrostu inflacji, rosnącego realnego popytu, a tym samym do spadku bezrobocia. Ten krótkoterminowy „tradeoff” pomiędzy inflacją i bezrobociem ukazuje tak zwana krzywa Philipsa⁵. Z chwilą jednak, gdy podmioty gospodarcze dostrzegą, że przy impulsach ekspansywnych rośnie inflacja, zachowanie ich ulega zmianie. Oznacza to, że trzeba sukcesywnie zwiększać „dozę inflacji”, by zachować ten sam skutek dla wzrostu gospodarczego i rynku pracy.

– Wielokrotne powtarzanie tej terapii może doprowadzić do stagflacji, to znaczy stagnacji gospodarczej połączonej ze wzrastającym bezrobociem mimo wysokiej i rosnącej stopy inflacji.

– Multiplikatory i realne skutki polityki fiskalnej mającej na celu wpływanie na popyt ogólnogospodarczy są zmienne, a ponadto wykazują trudne do przewidzenia przesunięcia w czasie. Skutki pojawiają się mianowicie dopiero wówczas, kiedy nie są już korzystne lub okazują się wręcz szkodliwe.

– Ponadto polityka ma tendencję do unikania konfliktów. Dlatego wspieranie popytu za pomocą deficytu w okresach recesji występuje częściej i w większym stopniu niż jego lustrzane odbicie – hamowanie popytu w okresach ożywienia. Stąd w rzeczywistości politycznej polityka antycykliczna typu keynesowskiego łatwo prowadzi do wzrastającego zadłużenia państwa przy niepewnych efektach wzrostu i zatrudnienia.

– Również skutki dyskrecjonalnej polityki pieniężnej są niepewne i zmienne. Prawdą jest jednak, że bez wystarczającej podaży pieniądza nie może dojść do inflacji. Dlatego rację ma Milton Friedman, że inflacja jest zawsze zjawiskiem monetarnym.

Dlatego słuszne jest prowadzenie polityki pieniężnej opartej na regułach, których stosowanie pozwala utrzymywać oczekiwania inflacyje na niskim poziomie. Wskazane jest jednak również utrzymywanie podaży pieniądza na odpowiednio niskim poziomie. Obfite zaopatrzenie rynku w tani pieniądz może rodzić skłonności do ryzykownych transakcji finansowych i powstawania majątków typu „bańki mydlane”. Polityka pieniężna musi być także odpowiednio surowa, aby w każdej chwili można było nakładać sankcje na zachowania destabilizujące.

– Prowadzenie polityki fiskalnej powinno być zaś skoncentrowane na wypełnianiu stałych zadań i w miarę możności unikaniu nowych zadłużeń, a przeciwdziałać cyklom koniunkturalnym powinno się tylko w wyjątkowych wypadkach. Byłem i jestem natomiast przekonany, że próba sterowania polityką fiskalną w celu daleko idącego wyrównywania wahań koniunktury prowadzi w rezultacie jedynie do nadmiernego zadłużenia państwa.

Rzeczywistość niemiecka, która rozwijała się na moich oczach w latach od 1970 do 1975, była najlepszym dowodem na słuszność moich obaw. Dostosowanie pozagospodarcze, manifestujące się w kilkakrotnym uwolnieniu kursu wymiany do dolara w latach 1969-1973, jak również pierwszy kryzys naftowy, który rozpoczął się jesienią 1973 r., przyniosły dodatkowe turbulencje w zakresie stabilności cen i koniunktury.

Rząd socjalliberalny najwyraźniej zawiódł nie tylko w kwestii konsolidacji budżetu. Mimo powołanej do życia przez Karla Schillera „Akcji uzgodnionej” (zinstytucjonalizowanej tury rozmów z udziałem pracodawców i organizacji związkowych) rząd nie był w stanie zapanować nad działaniami partnerów układów zbiorowych. Zimą 1974 r. związkowi zawodowemu służb publicznych OTV, mimo rozpoczynającej się recesji, udało się wynegocjować dziesięcioprocentową podwyżkę płac, co wywołało wzrost i tak już wysokiej 6% stopy inflacji oraz spowodowało dodatkowe dziury w budżecie. W latach 1973-1974 Bank Federalny próbował zwalczyć inflację przez podniesienie stóp procentowych, co dodatkowo zdławiło koniunkturę.

W poszczególnych krajach związkowych rozpoczęła się seria klęsk wyborczych SPD. Ucierpiał też autorytet kanclerza Willy’ego Brandta, który w wyniku afery Guillaume’a w maju 1974 r. podał się do dymisji. Jego następcą został Helmut Schmidt.

Jesienią 1973 r. zostałem sekretarzem Biura Planowania Stałej Komisji SPD przy Fundacji Friedricha Eberta. Komisja ta miała za zadanie wypracować dla SPD długofalowy program znany jako „Ramy Orientacyjne”. Dla młodego człowieka było to fascynujące doświadczenie. Przez półtora roku w trakcie dyskusji członków komisji byłem świadkiem ścierania się utopijnych planów z coraz mroczniejszą rzeczywistością. Po raz pierwszy w życiu miałem możność obserwowania z bliska polityków w akcji, w tym wysokich rangą funkcjonariuszy i młodych wilków partyjnych. Widziałem, jak ideologia i interesy determinują poglądy. Widziałem, jak rodzą się kompromisy.

Wielu członków komisji ceniłem i podziwiałem, lecz te półtoraroczne doświadczenia ugruntowały we mnie konserwatywne przekonania w zakresie polityki gospodarczej i finansowej. Utwierdziłem się w przekonaniu, że temu kreatywnemu chaosowi należy zakreślić wąskie ramy fiskalne i systemowe. Ku mojej radości udało się wreszcie zawrzeć w tekście programu całkiem rozsądne zasady polityki gospodarczej i finansowej. Dramatyczne pogłębianie się kryzysu naftowego i zaostrzanie recesji ułatwiło nam to zadanie. Wtedy nauczyłem się zasady: „Ten, kto pisze, zostaje”. Wszak to ja przygotowywałem większość projektów tekstów dotyczących ekonomicznej części programu. A niełatwo jest, a właściwie wręcz niemożliwe, tak przeformułować spójny treściowo tekst, by nadać mu przeciwny sens.

Niedługo po zakończeniu prac nad projektem programu, z początkiem 1975 r., przeniosłem się do ministerstwa finansów; najpierw pracowałem w referacie polityki podatkowej, a następnie w referacie „Kwestie finansowe gospodarki rzemieślniczej”. Na początku roku 1975 weszła w życie wielka reforma podatku dochodowego przewidująca dla podatników znaczne ulgi. Stała się ona konieczna ze względów strukturalnych, ale jednocześnie przez zwiększenie dochodów netto oznaczała bardzo pożądany bodziec keynesowski. Już latem 1975 r. gospodarka zaczęła się znów rozkręcać, podnosząc się z najniższego punktu. Równocześnie jednak liczba bezrobotnych wzrosła z 273 000 w roku 1973 r. do ponad miliona w roku 1975⁶. W tamtych czasach była to horrendalna cyfra.

Szkody dla budżetów publicznych pozostałe po przezwyciężonej recesji były zaiste ogromne. Teraz zemściło się to, że bezpośrednio przed wybuchem recesji nie przystąpiono do konsolidacji. W roku 1975 nowe zadłużenia wszystkich budżetów publicznych razem wyniosły 64 mld marek, czyli 6,2% produktu społecznego brutto. Dobre lata powojenne należały do przeszłości. Tyle tylko, że jeszcze o tym nie wiedzieliśmy. Od tego czasu miał nam aż po dziś dzień towarzyszyć stały wzrost zadłużenia państwa. W roku 1975 jego poziom – patrząc z dzisiejszej perspektywy – był jeszcze niesamowicie niski – 24,8% PKB (obecnie 81%).

Na razie jednak między rokiem 1976 a 1978 nastąpił ponowny wzrost gospodarczy. Na jego przerwanie wpłynęły skutki drugiego kryzysu naftowego. Kryzys ten rozpoczął się w 1979 r. rewolucją w Iranie i obaleniem szacha. Ponowny wzrost stopy inflacji po raz kolejny zmusił Bank Federalny do zaostrzenia polityki pieniężnej w latach 1979-1982.

W latach 1975-1976, pracując w federalnym ministerstwie finansów, uczestniczyłem w wielu inwestycjach finansowych, oczywiście zawsze w charakterze niewiele znaczącego pomocniczego referenta bez żadnych uprawnień decyzyjnych. Mimo to mogłem sobie wyrobić zdanie na temat rozmiarów tego dreptania w miejscu, starych przyzwyczajeń, a zarazem rezerw w aparacie państwowym w różnorodnych kategoriach usług publicznych⁷.

Kraje nadwyżek budżetowych jako kozły ofiarne – teoria lokomotywy

W roku 1977 zostałem oddelegowany na pół roku do Międzynarodowego Funduszu Walutowego w Waszyngtonie⁸. Czas spędzony w Waszyngtonie spędziłem głównie w Departamencie Europejskim, Oddział Europa Północna, intesywnie zajmując się stosunkowo świeżymi w praktyce banków emisyjnych „celami pośrednimi polityki monetarnej”⁹. Temat celów pośrednich polityki pieniężnej (na przykład utrzymywanie określonej ilości pieniądza) był wówczas jeszcze czymś nowym i wzbudzał kontrowersje, instrumenty te wykorzystywano jednak coraz szerzej w praktyce kilku banków emisyjnych.

Koncepcja Miltona Friedmana, że bank emisyjny winien koncentrować się na ograniczaniu przyrostu ilości pieniądza i średnioterminowym jego normowaniu oraz że w ten sposób najlepiej przyczynia się on stabilizacji cen i stałego wzrostu gospodarczego, po piętnastu latach znalazła dojście do banków centralnych i MFW i stała się tam rzeczywiście przedmiotem debat.

Fiasko ostatniego dziesięciolecia w zakresie polityki walutowej i monetarnej było zresztą ewidentne. Przyjęty w roku 1944 na konferencji w Bretton Woods międzynarodowy system walutowy oparty na stałych kursach wymiany legł w gruzach, dramatycznie spadła siła nabywcza najmocniejszych walut, a zadłużenie państw wzrosło. Zwiększyły się zatem oczekiwania inflacyjne, nieracjonalny stał się też wysoki wzrost wynagrodzeń.

Wykorzystując dodatkową swobodę w polityce finansowej, wynikłą z uwolnienia kursów wymiany, dzięki rygorystycznej polityce w zakresie stóp procentowych oraz zmniejszeniu podaży pieniądza Bank Federalny zdołał wyraźnie zmniejszyć inflację i oczekiwania inflacyjne w Republice Federalnej Niemiec. W 1977 r. wzrost cen dóbr konsumpcyjnych w Niemczech wyniósł 3,7% – dla porównania w USA 6,5%, we Francji 9,4%, w Anglii 15,8%, we Włoszech 18,5% (statystyki MFW).

Równocześnie jednak RFN i Japonia miały wysokie i ciągle zwiększające się nadwyżki bilansu płatniczego, podczas gdy ich wzrost gospodarczy był znikomy. Stąd też USA, Anglia, Francja i Włochy oraz wiele innych krajów uprzemysłowionych cierpiało na deficyty w bilansie płatniczym, powiększane dodatkowo w wyniku polityki stymulowania popytu.

Właśnie wtedy narodziła się „teoria lokomotywy”. Zgodnie z opinią dominującą zarówno w MFW, jak i przede wszystkim w krajach z deficytami bilansu płatniczego, Niemcy i Japonia wykazywały nadmierne tendencje oszczędnościowe i prowadziły zbyt ostrożną politykę makroekonomiczną. Powinny one były pobudzić popyt wewnętrzny i jako „lokomotywy” pociągnąć za sobą kraje trapione deficytem bilansu płatniczego, a tym samym pobudzić koniunkturę międzynarodową. Ten schemat myślenia do dziś można zauważyć u tych, którzy pokładają nadzieję w „skoordynowanej” polityce gospodarczej i finansowej. Legł on u podłoża francuskich koncepcji „rządu gospodarczego” dla krajów eurolandu. Do tego tematu jeszcze wrócę.

W każdym razie dyskusje tego rodzaju były dominującym tematem w MFW, kiedy w kwietniu 1977 r. zjawiłem się w Waszyngtonie. W MFW, jak i w Departamencie Europejskim silne przedstawicielstwo mieli wówczas Brytyjczycy. Stało to w jaskrawej sprzeczności z mizerną pozycją Wielkiej Brytanii na międzynarodowych rynkach walutowych i finansowych. W późnych latach siedemdziesiątych Brytyjczycy ponosili same klęski: w 1977 r. kurs funta do marki spadł dramatycznie z 11,20 do 4,05 marki za funta. Ponieważ kasa dewizowa Banku Anglii świeciła pustkami, niegdyś tak dumna Wielka Brytania, współtwórca MFW i ojczyzna największych ekonomistów w historii świata, od Adama Smitha do Johna Maynarda Keynesa, w listopadzie 1976 r. musiała prosić MFW o kredyt pomocowy w wysokości czterech miliardów dolarów. MFW zarządził zdecydowane kroki w kierunku uzdrowienia systemu. W liście intencyjnym rząd brytyjski musiał wyrazić na to zgodę, aby móc otrzymać kredyt dewizowy. To upokorzenie głęboko dotknęło Brytyjczyków, przyspieszyło upadek rządu laburzystowskiego i umożliwiło zwycięstwo Margaret Thatcher w wyborach do parlamentu w 1979 r.

Tak zwane kondycjonowanie – kredyty dewizowe w zamian za program konsolidacji i dostosowania struktur – stanowiło zresztą standardową procedurę w przyznawaniu kredytów przez MFW. Procedura ta obowiązuje w gruncie rzeczy do dzisiaj i została zastosowana również w przypadku Grecji, jakkolwiek nie chodzi w tym wypadku o kredyty dewizowe, lecz o środki wspierające budżet państwa.

W każdym razie wiosną 1977 r. niespodziewanie i bez żadnego przygotowania znalazłem się w sytuacji, gdy jako młody i pozbawiony kompetencji pracownik niemieckiego ministerstwa finansów przy stolikach w kantynach MFW, musiałem bronić niemieckiej polityki makroekonomicznej. Wskazywałem na fakt, że Niemcy właśnie dlatego stały się krajem sukcesu gospodarczego, że prowadziły inną politykę niż Anglia i USA i że ponadto przecenia się globalne skutki bardziej ekspansywnej polityki Japonii i Niemiec. Ale było to jak rzucanie grochem o ścianę – podobnie jak dzisiaj¹⁰. Ale niezależnie od tego dyskusje z fachowcami, przeważnie bardziej doświadczonymi, a tym samym bardziej kompetentnymi ode mnie, sprawiały mi wielką przyjemność.

Wiosną 1977 r. mój szef wydziału w Federalnym Ministerstwie Finansów, Manfred Lahnstein, został sekretarzem stanu ds. walutowych, kiedy jego poprzednik Karl Otto Pohl przeszedł do Banku Federalnego. W 1977 r. na jesiennym szczycie MFW i Banku Światowego Lahnstein reprezentował ministra finansów Hansa Apela. Przypominam sobie pewną rundę rozmów ministrów finansów największych państw uprzemysłowionych; siedziałem w trzecim rzędzie jako pracownik ministerstwa. Chodziło o uzgodnienie komunikatu końcowego. W komunikacie tym zamierzano zawrzeć także zobowiązanie Niemiec i Japonii do bardziej ekstensywnej polityki. Brytyjski minister finansów Dennis Healey, który przewodniczył obradom, zaproponował sformułowanie, którego sens był mniej więcej taki: „Niemcy przyczynią się do redukcji globalnej nierównowagi poprzez stymulację popytu wewnętrznego”. Manfred Lahnstein poprosił o głos: „Panie przewodniczący, chciałbym zaproponować dodanie kilku słów: Niemcy

– tak jak do tej pory – przyczynią się…”. Komentarz ten przypieczętował los proponowanej uwagi – zdanie to zostało wykreślone z komunikatu.

Moje studium na temat pośrednich celów polityki pieniężnej znalazło przyjazne przyjęcie u szefa Departamentu Europy. W pracy tej skrytykowałem jednak strategię amerykańskiego banku emisyjnego jako niezdecydowaną i mało przejrzystą, raport przekazano więc departamentowi Ameryki, gdzie spotkał się z ostrą krytyką. Wraz z szefem oddziału udałem się na nieprzyjemną rozmowę z ponurym Hiszpanem reprezentującym „działkę amerykańską” w MFW, który zjechał niemiłosiernie moją delikatną krytykę strategii amerykańskiej Rezerwy Federalnej.

Krytykowanie Amerykanów nigdy nie było łatwe. Tymczasem w USA szykował się przełom. W sierpniu 1979 r. miłego Arthura Burnsa na stanowisku prezesa amerykańskiego banku emisyjnego zastąpił Paul Volcker, który swoją niesłychanie ostrą polityką monetarną w ciągu zaledwie trzech lat ograniczył w USA inflację i oczekiwania inflacyjne. Wraz ze zmierzającą w tym samym kierunku polityką niemieckiego Banku Federalnego doprowadziło to do trwałego spadku stopy inflacji w skali światowej, gdyż inne banki emisyjne musiały się z konieczności dostosować do tego trendu. W wymiarze krótkookresowym polityka ta spowodowała wysokie koszty w postaci wzrostu bezrobocia i spadku wzrostu gospodarczego. Pośrednimi skutkami tej polityki była wygrana Ronalda Reagana w 1980 r. oraz koniec koalicji socjalliberalnej w Niemczech w 1982 r.

Wkrótce po powrocie do bońskiego ministerstwa finansów¹¹ na początku

1978 r. przeszedłem do Federalnego Ministerstwa Pracy, gdzie moim zadaniem było pisanie przemówień i opracowywanie zasad programowych dla Herberta Ehrenberga¹², który od jesieni 1976 r. był ministrem pracy. W latach 1975-1976 w wyniku kryzysu gospodarczego powstały w systemie ubezpieczeń społecznych pokaźne dziury. Dla RFN stanowiło to kolejne nowe doświadczenie. Potrzebne były reformy oszczędnościowe. Tym samym minął czas długoletniego ministra pracy Waltera Arendta, którego polityka od 1969 r. polegała na ustawowym przygotowywaniu i wprowadzaniu w życie coraz to nowych podwyżek świadczeń. Walter Arendt był wcześniej działaczem związkowym. Karierę związkowca miał za sobą również Herbert Ehrenberg, który rozpoczął od działalności w IG Bau. Cieszył się jednak również opinią dobrego ekonomisty. Dlatego w 1976 r. Helmut Schmidt uczynił go nowym ministrem pracy, chociaż obaj politycy wyraźnie się nie lubili.

Herbert Ehrenberg poszukiwał kogoś do pisania przemówień, kto rozumiałby jego sposób myślenia i potrafił jasno wyłożyć jego kurs polityczny. Kurs ten był mianowicie sprzeczny z duchem działania jego własnego ministerstwa, które łączyło w owych czasach resorty pracy, spraw socjalnych i zdrowia. Zastanawiałem się, czy warto pogrążać się w gąszczu niemieckiej polityki socjalnej, w sytuacji gdy właśnie w Waszyngtonie poznałem zapach międzynarodowej polityki walutowej. Z drugiej strony, myślałem, w MFW w zasadzie tylko gadają, chociaż na bardzo wysokim poziomie intelektualnym. Tymczasem tutaj zapadają konkretne decyzje, od których zależy przyszłość Niemiec.

W końcu zgodziłem się¹³, ale przejście do ministerstwa było dla mnie prawdziwym szokiem kulturowym. Nikt tu nie myślał w szerszych kategoriach, wszyscy zdawali się mierzyć sukcesy polityczne tym, by wydać jak najwięcej pieniędzy na politykę socjalną. Poszczególne wydziały, które do tej pory przygotowywały przemówienia ministra, słusznie odebrały moje zatrudnienie jako wotum nieufności z jego strony.

Kiedy żądałem tekstów, nie nadawały się one zupełnie do przemówień ministra kierującego się zasadą konsolidacji. Kiedy żądałem cyfr, dostarczano mi je z opóźnieniem, niekompletne i niespójne. Zrezygnowałem więc z przygotowywanych przez wydziały szkiców przemówień i przeforsowałem zasadę, zgodnie z którą otrzymywałem kopie wszystkich ważnych dokumentów trafiających do ministra. Jeśli chodzi o cyfry, posługiwałem się oficjalnymi danymi i raportami lub żądałem konkretnej cyfry w zakresie technicznie ściśle określonego tematu. Krótko mówiąc, cieszyłem się w ministerstwie całkowitą autarkią.

Tym oto sposobem przemówienia ministra tchnęły odtąd już nie duchem ministerstwa, lecz duchem Herberta Ehrenberga i Thila Sarrazina. Na kongresach kierownicy wydziałów słyszeli z ust swojego ministra słowa, których przenigdy by mu nie podsunęli! Stopniowo zaczęli przychodzić do mnie i nawiązywać rozmowę. Moja nowa rola zaczynała mi sprawiać przyjemność, jeszcze nigdy bowiem nie miałem takich wpływów.

W lipcu 1978 r. skrzyżowały się nagle moje doświadczenia z dwóch różnych światów. Kiedy bowiem młody urzędnik federalny Thilo Sarrazin w październiku 1977 r. opuścił Waszyngton, dyskusja na temat „lokomotywy gospodarczej” bynajmniej nie ucichła, lecz przeciwnie – przybrała na sile.

W 1978 r. Niemcy zostały gospodarzem dorocznego światowego szczytu gospodarczego, który po raz pierwszy odbył się w 1975 r. Wzmogły się znacznie naciski, by Niemcy i Japonia przez bardziej intensywną politykę pobudziły swój wzrost gospodarczy, zaostrzyła się krytyka nadwyżek w bilansie płatniczym tych krajów. OECD wyliczyła, że gospodarka niemiecka mogłaby zanotować dodatkowy dwuprocentowy wzrost, gdyby państwo wydało dziesięć do piętnastu miliardów marek na stymulację popytu¹⁴. Niemcy sprzeciwiali się poglądowi, że gospodarka może wzrastać na rozkaz. Ze swej strony domagali się, w szczególności od Stanów Zjednoczonych, bardziej restrykcyjnej polityki, zmniejszenia inflacji i deficytu w bilansie płatniczym. Rząd niemiecki jako gospodarz szczytu znalazł się oczywiście pod presją sukcesu, dlatego zgodził się wyasygnować jeden procent produktu społecznego brutto na cele intensyfikacji polityki gospodarczej, odpowiadający tym samym na propozycje OECD¹⁵. Obietnica rządowa wynikła najwyraźniej z dynamiki obrad; nie była planowana. Rankiem 17 czy 18 lipca – świeciło słońce i było gorąco – wpadł do mojego gabinetu Herbert Ehrenberg i powiedział: „Przed chwilą dzwonił Manfred Schüler (ówczesny szef kancelarii kanclerskiej). Chodzi o działania pobudzające wzrost gospodarczy w wysokości jednego procenta produktu społecznego, mamy naprędce coś wymyślić. Masz jakiś pomysł, co by się dało dobrze sprzedać pod płaszczykiem polityki socjalnej?”.

Europa nie potrzebuje euro

Miałem pomysł. Mówię: „Moglibyśmy wprowadzić urlop macierzyński po okresie ochrony matki i dziecka, tak by kobiety mogły nie pracować przez pół roku. Jest to zabieg wspierający łączenie pracy zawodowej z zajmowaniem się rodziną i wzmocni on siłę nabywczą młodych rodzin. Tym samym przyczyni się to do ożywienia koniunktury”.

Herbert Ehrenberg był zachwycony. Sporządziłem krótką notatkę. Wysłaliśmy ją do Urzędu Kanclerskiego i tym sposobem „urlop macierzyński” stał się częścią pakietu pobudzania koniunktury. Tak więc pierwsza wersja współczesnego zasiłku na dziecko – wprowadzony w 1979 r. płatny urlop macierzyński¹⁶

– była dzieckiem zastosowania „teorii lokomotywy” do Niemiec.

To nieoczekiwane połączenie „teorii lokomotywy” z bardzo niemiecką polityką socjalną, którego byłem ojcem chrzestnym, pobudziła już wtedy mój zmysł humoru. Rzuca to zarazem światło na ryzyko i niedorzeczności naciąganego sterowania gospodarką w kierunku „antycyklicznym”. Już kilka lat później miało się bowiem okazać, że wymuszona przez międzynarodowe naciski ekspansywna polityka lat 1978-1979 zderzyła się z koniecznością konsolidacji budżetu w warunkach drugiego kryzysu naftowego i była jednym z czynników rozpadu koalicji SPD/FDP w 1982 r.

Herbert Ehrenberg został w 1976 r. ministrem pracy po to, by skonsolidować systemy socjalne. Robił to z zaangażowaniem i skutecznie aż do 1979 r.: zaostrzono kryteria przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, w ubezpieczeniu rentowym nastąpiła pierwsza przerwa w waloryzacji wypłat w powiązaniu z płacami brutto, w zakresie ubezpieczeń zdrowotnych wprowadzono system punktowy wynagrodzeń za świadczenia lekarskie.

Nie przysporzyło to popularności ministra u związkowców i ogólnie klienteli polityki socjalnej, co mu spędzało sen z powiek. Począwszy od roku 1979 kwestia konsolidacji zaczęła schodzić na plan dalszy, Herbert Ehrenberg stał się klasycznym typem zwolennika polityki socjalnej. W tym samym 1979 r. rozpoczął się też drugi kryzys naftowy. Inflacja znów poszła w górę, Bank Federalny podwyższył stopy czynszowe, w 1980 r. spadło tempo wzrostu gospodarczego i zanosiło się na kolejną recesję. Ehrenberg stał się klasycznym keynesistą, kontestował wszelkie wysiłki konsolidacyjne w budżecie federalnym i był zdania, że należy wesprzeć koniunkturę przez bardziej ekspansywną politykę budżetową. Na tym tle popadł w konflikt z kanclerzem Helmutem Schmidtem i ministrem finansów Hansem Matthoferem. Byłem świadkiem, jak te różnice zdań między trzema politykami przerodziły się w osobistą wrogość.

Między Keynesem a konsolidacją: ostatnie lata koalicji socjalliberalnej

W tym czasie doszedłem do wniosku, że globalne sterowanie typu keynesowskiego spaliło w Niemczech na panewce – nie pobudziło wzrostu gospodarczego, a zarazem obciążyło przyszłą hipotekę państwa strukturalnym wzrostem długu państwowego. Na marginesie sporządzonego przeze mnie i przedłożonego ministrowi memorandum Herbert Ehrenberg zanotował: „Poza kilkoma zgrabnymi sformułowaniami reszta nie do zaakceptowania”¹⁷. Nasze drogi się rozeszły, w końcu Ehrenberg uległ jednak duchowi swego ministerstwa i interesom swoich klientów.

Pragnąłem stamtąd uciec i ucieszyłem się niezmiernie, gdy w ostatnich dniach roku 1980 zadzwonił do mnie Horst Schulmann z ministerstwa finansów. Przejął on po Manfredzie Lahnsteinie funkcję sekretarza stanu do spraw walutowych i chciał mnie ściągnąć z powrotem do ministerstwa jako kierownika referatu „Problemy waluty narodowej”. Tymczasem jednak minister finansów Hans Matthofer zrozumiał, jaka politycznofinansowa bomba zegarowa kryje się w wydatkach socjalnych budżetu, i tym sposobem od 1 kwietnia 1981 r. objąłem w wydziale programowym kierownictwo referatu „Politycznofinansowe kwestie polityki socjalnej”.

Referat składający się z dwóch pracowników został utworzony kilka tygodni wcześniej, a powstał dlatego, że minister był niezadowolony z propozycji konsolidacyjnych wydziału budżetowego. Jeśli o mnie chodzi, to w czasie trzyletniej pracy w ministerstwie pracy przyswoiłem sobie dogłębną wiedzę o strukturach systemów socjalnych i nie brakowało mi pomysłów oszczędnościowych.

Niestety wydział budżetowy był niechętny moim poglądom i pomysłom. Uważano tam, że zagrażam ich kompetencjom. Toteż skoro tylko pojawiłem się w pracy, przyszedł do mnie kierownik wydziału Hubrich, oświadczając, że zabronił swoim podwładnym udzielania mi jakichkolwiek informacji i udostępniania jakichkolwiek danych. Odpowiedziałem mu: „Jeszcze zobaczymy, kto będzie górą”.

Wiosną 1981 r. w koalicji pojawiły się poważne zgrzyty. FDP szukało sposobów, aby wyjść z koalicji. Próbą ogniową miał być projekt budżetu na rok 1982. W ministerstwie finansów utworzono poufną grupę roboczą. Jej celem było wypracowanie oszczędności w sferze socjalnej. Ku niezadowoleniu wydziału budżetowego ja również zostałem zaproszony do tego gremium. W dłuższym opracowaniu o charakterze koncepcyjnym podsumowałem całą wiedzę na temat konsolidacji budżetu zdobytą w ministerstwie pracy. Przed rozpoczęciem posiedzenia kierownik wydziału budżetowego Hubrich szepnął mi do ucha: „Ten pański poemat liryczny do niczego się nie nadaje”.

Minister przewodniczący na posiedzeniu wziął do ręki moje opracowanie i powiedział: „Proponuję, abyśmy procedowali na podstawie dokumentu opracowanego przez pana Sarrazina”. Obszerny i kompletnie nieczytelny elaborat przygotowany przez wydział budżetowy pozostał bezużyteczny na biurku. Poproszony o zabranie głosu miałem okazję wyjaśnić wszystkie punkty mojej propozycji. Od tego czasu współpraca z wydziałem układała się idealnie, dostawałem wszelkie dane, jakich tylko sobie zażyczyłem. Odbyło się jeszcze wiele posiedzeń, zanim „Operacja 82” – tak został nazwany projekt – przybrała ostateczny kształt. Po frustracjach ostatnich lat w ministerstwie pracy fakt, że dokument ten bazował na mojej wyjściowej koncepcji, napełnił mnie głęboką satysfakcją.

Praca nad projektem przebiegała w warunkach ściśle tajnych. Hans Matt-hofer wtajemniczył tylko kanclerza. Na krótko przed przerwą wakacyjną odbyło się posiedzenie frakcji parlamentarnej SPD, na którym minister przedstawił podstawowe założenia programu. Na posiedzenie to przygotowałem według jego wskazówek wykład z prezentacją i miałem przywilej obsługiwania rzutnika¹⁸. Wykład podziałał jak wybuch bomby. Helmut Schmidt przedstawił konieczność ostrych cięć budżetowych. Przewodniczący frakcji Herbert Wehner stłumił w zarodku protesty zebranych, biorąc ich na krzyk.

Po wykładzie mój dawny szef Herbert Ehrenberg skinął na mnie i blady ze złości syknął: „No i wreszcie dopiąłeś swego, zrujnowałeś państwo socjalne”. A ja na to: „Nie, ja je tylko skupiłem na podstawowych zadaniach, a tym samym pozwoliłem mu przeżyć”. Odpowiedział wulgarnym słowem, którego tu nie powtórzę, i przez następne dziesięć lat nie odzywaliśmy się do siebie.

Od 1 października 1981 r. zostałem kierownikiem biura ministra, widocznie Hansowi Matthoferowi podobała się moja praca. Koniunktura wciąż się pogarszała, gwałtownie wzrastała liczba bezrobotnych. Każdorazowa ocena podatkowa wykazywała obniżanie się wpływów z podatków. Wkrótce podjęliśmy kolejną rundę prac konsolidacyjnych pod kątem budżetu na rok 1983. Z dniem

1 kwietnia 1982 r. Hans Matthofer przeszedł na stanowisko ministra poczty. Nie chciał już być ministrem finansów. Powiedział do mnie: „Sprawa wygląda beznadziejnie. FDP chce za wszelką cenę opuścić koalicję. Liberałowie ciągle podnoszą poprzeczkę, żądając wciąż nowych cięć i nie przestaną, aż w końcu nie wytrzymamy”. Przyszłość miała mu przyznać rację.

Również pod nowym ministrem finansów Manfredem Lahnsteinem pozostałem kierownikiem kancelarii ministra. Helmut Schmidt wymienił Herberta Ehrenberga na innego ministra pracy i wiosną 1982 r. rząd socjalliberalny podjął ostatnią próbę konsolidacyjną wyrażoną w projekcie budżetu na rok 1983 i kilku ustawach okołobudżetowych. My w ministerstwie finansów wykonywaliśmy dobrą robotę, ale we wrześniu 1981, po wznowieniu obrad parlamentu, stało się jasne, że poglądy SPD i FDP pokrywają się w tak niewielkim stopniu, że nie ma co marzyć o wypracowaniu wspólnego projektu budżetowego. Wtedy właśnie liberalny minister gospodarki, hrabia Lambsdorff, opublikował deklarację zmiany. W odpowiedzi na to kanclerz Helmut Schmidt zdymisjonował ministrów z ramienia FDP. 1 października 1982 w wyniku konstruktywnego wotum nieufności kanclerzem został Helmut Kohl.

W roku 1985 pisałem, spoglądając retrospektywnie na federalną politykę finansową w latach 1970-1982:

„Koalicja SPD/FDP poniosła ostatecznie fiasko z powodu swojej polityki finansowej, przy czym ustawiczne spory budżetowe (…) były raczej skutkiem niż przyczyną tej klęski.

Wcześniej jeszcze doznała klęski pewna nadzieja i pewna koncepcja:

– nadzieja, że poprzez odpowiednią politykę państwa w każdych niemal warunkach uda się trwale zagwarantować pełne zatrudnienie, stały wzrost dochodów pracobiorców i ciągłą rozbudowę aparatu świadczeń socjalnych, jak też

– koncepcja, zgodnie z którą polityka finansowa państwa, dzięki odpowiedniemu sterowaniu popytem, jest w stanie zapewnić konieczny dla osiągnięcia wyznaczonych celów socjalnych stały wzrost gospodarczy.

(…) Na przyszłość powinno się dać pierwszeństwo takiej polityce budżetowej, która niezależnie od wahań koniunktury kieruje się stałymi regułami i jest zorientowana na wydatki rzeczowe oraz ostrożną ocenę długofalowych możliwości wzrostu”¹⁹.

Powyższe zasady są dla mnie nadal w pełni aktualne również w odniesieniu do współczesnych problemów finansowych. Także strukturalna nietrafność niemieckiej polityki finansowej ujawniła się na przełomie wieków we wzroście długu publicznego w stosunku do produktu socjalnego. Otóż aż do lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku udział państwowego długu publicznego w produkcie społecznym wynosił 20%, do połowy lat osiemdziesiątych wzrósł do 40%, do końca lat dziewięćdziesiątych – do 60%, a w 2012 r. wynosi 81%.

Ten sam duch, panujący w koalicji socjalliberalnej, który przed czterdziestu laty zrujnował politykę finansową RFN, nadal kieruje polityką koniunkturalną i finansową wielu krajów. Jest on istotną przyczyną obecnego kryzysu finansów państwowych.

Dług publiczny, inflacja a kursy walutowe

Nawiasem mówiąc, polityka koniunkturalna i finansowa RFN w latach siedemdziesiątych była i tak polityką jednookiego pośród ślepców. W tym samym czasie w USA i dużych państwach Wspólnoty Europejskiej dług publiczny i inflacja były o wiele wyższe niż w Niemczech. Ponadto wiele gospodarek narodowych trapiły deficyty płatnicze, które dodatkowo zawężały pole manewru dla bardziej ekspansywnej polityki. Groziła stagflacja. Jeśli chodzi o Stany Zjednoczone, ostatecznie dopiero w 1979 r. niezwykle restrykcyjna polityka pieniężna nowego prezesa banku emisyjnego, Paula Volckera, złamała oczekiwania inflacyjne. Tego samego dokonała w Europie (w Niemczech) polityka pieniężna Banku Federalnego.

Późne lata sześćdziesiąte i siedemdziesiąte przyniosły załamanie się dwóch wielkich nadziei:

1. Nadziei, że poprzez globalne sterowanie antycykliczne może zostać osiągnięty stały wzrost gospodarczy bez załamań kryzysowych, przy względnie stabilnym poziomie cen.

2. Nadziei, że na bazie porozumienia z Bretton Woods można trwale obronić światowy reżim stabilnych kursów walutowych.

Załamanie się obu tych nadziei było ściśle ze sobą powiązane: błędy w polityce fiskalnej i monetarnej powodowały inflację i zadłużenie państwa. Różnice mentalnościowe, jak również różne rozłożenie punktów ciężkości w polityce finansowej i pieniężnej, prowadziły do tego, że koszty i konkurencyjność poszczególnych gospodarek narodowych rozwijały się nierównomiernie. Z biegiem lat różnice w stopie inflacyjnej sumowały się, deficyty lub nadwyżki płatnicze się utrwalały.

Jeśli z tych powodów jakaś waluta trwale wykazywała nadwyżkę podaży nad popytem, jej kursu nie dawało się utrzymać. Swobodne, wahające się kursy wymiany mogły jednak powodować przeszacowania lub niedoszacowania. Ponadto sytuacja taka utrudniała rozwój handlu. Jeśli chodzi o EWG, dochodziła jeszcze ta okoliczność, że system rynku rolnego, stanowiący wówczas jądro Wspólnego Rynku, oparty był na jednolitych, administrowanych cenach, których nie dało się po prostu pogodzić z wahaniem kursów.

Toteż zgodnie z rozpowszechnioną opinią dalsza integracja europejska uzależniona była od rozwiązania problemu walutowego. Do osób myślących w tych kategoriach należał także Helmut Schmidt. Już w roku 1969 jako przewodniczący frakcji parlamentarnej SPD był przeciwnikiem uwolnienia kursu marki i wspierał ministra finansów oraz kanclerza we wszystkich dążeniach mających na celu powrót do stałego kursu wymiany.

– Po uwolnieniu po raz pierwszy kursu marki we wrześniu 1969 r. kraje EWG po raz pierwszy ustaliły w 1972 r. zakresy wahań dla kursów swoich walut w postaci tak zwanego węża walutowego. Fale spekulacji skierowane przeciwko słabszym walutom, jak lir, frank francuski i belgijski czy funt, były niwelowane przez dopasowywanie kursów na posiedzeniach odbywających się w każdy weekend w Brukseli.

– W 1979 r. został przyjęty Europejski System Walutowy (ESW), w ramach którego kursy poszczególnych walut mogły oscylować w pewnych, ustalonych traktatowo granicach. Została wprowadzona sztuczna waluta ECU, jako ważona średnia poszczególnych walut, służąca jako jednostka rozliczeniowa.

Napięcia opadły dopiero na początku lat osiemdziesiątych, kiedy marka niemiecka została uznana de facto jako waluta wiodąca, a pozostałe banki emisyjne orientowały swoją politykę monetarną według stabilności kursów marki. Tym samym marka, Bank Federalny oraz niemiecka polityka gospodarcza i finansowa zdominowały EWG w stopniu, który zwłaszcza dla Francji był nie do przyjęcia, co stało się ostatecznym bodźcem do powstania unii walutowej.

Te dwa dziesięciolecia – od 1979 r. aż do wprowadzenia euro – kiedy to marka niemiecka miała pozycję wiodącą, a Bank Federalny odgrywał wiodącą rolę w europejskiej polityce pieniężnej, okazały się jednak zbawienne. Wprawdzie nadal istniały różnice, ale miały one tendencję do zmniejszania się. Można to stwierdzić, porównując kursy wymiany ważniejszych walut w latach 1968-1998. Wraz z obniżeniem stopy inflacji zmniejszały się również wahania kursów, a dopasowanie relacji wymiany do siły nabywczej odbywało się automatycznie.

Przeciętnie wyraźnie niższe stopy inflacji w Niemczech sprawiają jednak, że cenowa konkurencyjność gospodarki niemieckiej, mimo silnej waloryzacji marki, bynajmniej nie przedstawia się tak źle. Konkurencyjność cenowa wynika wszak z kombinacji zmian kursów wymiany i dynamiki cenowej.

Ostatecznie więc ciągła przewaga stabilności marki i związana z tym dominacja Niemieckiego Banku Federalnego w zakresie polityki pieniężnej od 1979 r. dała w efekcie więcej rzeczywistej koordynacji europejskiej polityki walutowej, finansowej i gospodarczej niż wszelkie spotkania na szczycie i spotkania kryzysowe wraz ze składanymi tam obietnicami. Skromna siła faktów sprawowała rzeczywistą władzę.

Tabela 1.3. Rozwój kursu marki do ważniejszych walut

Przeciętna roczna

1968

1970

1975

1980

1990

1998

Dolar

4,00

3,64

2,46

1,81

1,62

1,76

Funt

11,17

8,74

5,45

4,23

2,88

2,91

Frank francuski

0,81

0,66

0,57

0,43

0,30

0,30

Lir

6,41

5,82

3,77

2,12

1,35

1,01

Dla porównania: dolar do uncji złota

39,83

35,96

147,83

614,75

383,73

294,12

Źródło: <http://www.bundesbank.de/statistik/statistik_zeitreihen>

Tabela 1.4. Rozwój konkurencyjności cenowej gospodarki niemieckiej

Wskaźnik konkurencyjności względem wybranych krajów uprzemysłowionych bez Europejskiej Unii Gosp. i Walut.

Wskaźnik konkurencyjności względem członków Europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej

1972

109,0

100,1

1973

124,4

106,1

1974

119,9

105,06

1975

111,3

96,2

1976

119,0

103,6

1977

116,7

104,1

1980

105,5

99,4

1985

90,8

93,0

1990

97,0

94,1

1995

117,7

107,5

2000

82,3

96,5

2005

95,8

90,2

2010

96,4

86,5

Interpretacja: Im niższy wskaźnik, tym wyższa jest w aspekcie cenowym konkurencyjność gospodarki niemieckiej. Wskaźnik był ustalany na bazie deflatorów obrotu całkowitego, przy przyjęciu schematu kwalifikowania: towary przetworzone ze zmiennymi kwalifikatorami Źródło: <http://www.bundesbank.de/statistik/statistik_zeitreihen>

Lata osiemdziesiąte przyniosły spokojniejszy czas dla gospodarki. Inflacja spadała, budżety się stabilizowały. Ale przeciętny realny wzrost gospodarczy w Republice Federalnej był niższy niż w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych.

¹ Por. Peter Borowski: Das Ende der Ara Adenauer (hhtp://www.bpb.de/ publikationen)

² Por. Statistisches Bundesamt: Statistisches Jahrbuch 1975, Stuttgart 1975, s. 666 i n.

³ Por. Statistisches Bundesamt: Statistisches Jahrbuch, op. cit., s. 448.

⁴ Por. H.G. Johnson: Beitragezur Geldtheorie und Geldpolitik, Berlin 1969.

⁵ Nazwana tak od nazwiska brytyjskiego ekonomisty W.H. Phillipsa, który w 1958 r. po raz pierwszy opisał ten związek.

⁶ Szczegółowe dane por. www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de. Z tego źródła pochodzą też dane przytaczane w dalszym tekście, o ile nie podano innego źródła.

⁷ Moi szefowie najwyraźniej doceniali moje zdolności analityczne. To sprawiło, że już w pierwszych latach mojego zatrudnienia w ministerstwie finansów jako świeżo upieczony referent pomocniczy miałem bardzo ciekawe życie zawodowe. Ponadto ówczesny minister finansów, Apel, upodobał sobie projekty przemówień mojego autorstwa i już po kilku miesiącach pracy połowę czasu poświęcałem na redagowanie przemówień programowych.

⁸ Zgodnie z zasadami wynagradzania i awansowania pracowników urzędów federalnych jako młody „radca rządowy przewidziany do zatrudnienia” byłem „urzędnikiem o określonym ukierunkowaniu zawodowym” i w związku z tym musiałem mieć zaliczony dziewięciomiesięczny staż w instytucji niższego rzędu. MFW był zaliczany do takich właśnie instytucji. Na poczet stażu zaliczono mi trzymiesięczny kurs językowy w Federalnym Urzędzie Języków w Hürth. Zdecydowałem się na staż w MFW, aby pogłębić moją wiedzę w zakresie kwestii pieniężnych i monetarnych i otworzyć sobie drogę do kariery międzynarodowej.

⁹ Mój szef w Oddziale Europy Północnej, Eckard Brehmer, bardzo się interesował tymi sprawami, ponadto był zdania, że jeśli otrzymam konkretne i dość skomplikowane zadanie, to zarówno ja sam, jak i MFW odniesie korzyść z mojego stażu. Miał rację przynajmniej co do pierwszego punktu, gdyż w trakcie opracowywania raportu nawiązałem kontakty zawodowe i zdobyłem wiedzę, jakich nie gwarantowałby mi inny przebieg stażu.

¹⁰ MFW po dziś dzień nie zrezygnował z zamiaru ustanowienia skoordynowanej globalnej polityki gospodarczej. Teoria lokomotywy gospodarczej była praktycznym wyrazem tego zamiaru. Jak wszystkie miłe marzenia, tak i to nie wytrzymuje konfrontacji z rzeczywistością, co mu jednak najwyraźniej nie przeszkadza. Oto bowiem w roku

2011 MFW opublikował wyliczenia, z których wynika, że niemiecka polityka fiskalna ma niewielki wpływ na inne kraje. Ale w tym samym roku 2011 miejsce troski o Niemcy i Japonię zajęła troska o konkurencyjne Chiny. Przy czym MFW wyliczył, że waloryzacja renminbi o 20% po pięciu latach (!) obniży deficyt bilansu płatniczego USA o – dosłownie – 0,25%. Por. Lander stecken sich über die Finanzmarkte an, „FAZ” z 6 września 2011, s. 14. Por. także Patrick Welter: Eine Wirtschaftspolitik für die Welt, „Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung” z 23 października 2011, s. 36.

¹¹ W ministerstwie jesienią 1977 zastałem nowego szefa wydziału, gdyż Manfred Lahnstein, jak już pisałem, został sekretarzem stanu. Jego następca Horst Schulmann, wcześniej sekretarz generalny rady ekspertów, pracował przez dłuższy czas w Banku Światowym, a ostatnio był kierownikiem wydziału gospodarczego w Urzędzie Kanclerskim. To on właśnie jesienią, chyba w listopadzie, poinformował mnie o opinii MFW na temat mojej pracy jako stażysty, którą to opinię uznał za „świetną”. Dodał, że zna kryteria oceny MFW i że mogę być dumny z moich osiągnięć. Byłem rzeczywiście dumny. Okazało się, że moja krytyka teorii lokomotywy gospodarczej i pranie mózgu u szefa oddziału amerykańskiego w sumie nie zaszkodziły mi.

¹² W czasie waszyngtońskiej wycieczki wiele się nauczyłem i właśnie zastanawiałem się nad wyborem dalszej drogi zawodowej, gdy zadzwonił do mnie Herbert Ehrenberg. Poznałem go w 1973 r., gdy zostałem sekretarzem owej komisji SPD, która miała wypracować długofalowy program społeczno-gospodarczy. Ehrenberg był posłem do Bundestagu z ramienia SPD; został zastępcą przewodniczącego naszej komisji, a jednocześnie kierował sekcją roboczą „Struktura gospodarki i polityka gospodarcza”, która miała za zadanie stworzyć projekt najbardziej spornej części programu. Pracowało nam się razem doskonale, łączyła nas głęboka niechęć do lewicowych naprawiaczy świata, rewolucjonistów systemu i zwolenników gospodarki planowej. Z drugiej strony obaj wierzyliśmy w kompetencje inteligentnej władzy państwowej. Obaj też byliśmy fanatykami celnych sformułowań, niestroniącymi od polemiki. Mając takiego szefa, z rozkoszą rzuciłem się w wir pracy programowej. Kiedy cały projekt owego długofalowego programu został ukończony, a ja odszedłem do ministerstwa finansów, nasze drogi się rozeszły.

¹³ Zastrzegłem sobie, że jeśli Herbert Ehrenberg będzie zadowolony z mojej pracy, to w ciągu dwóch lat zostanę kierownikiem referatu. Minister wyraził zgodę i słowa dotrzymał. Jak wiadomo ministerstwa federalne są podzielone na referaty. Kiedy w 1975 r. podjąłem pracę w ministerstwie finansów, liczyło ono 1750 pracowników i składało się z dziewięciu wydziałów podzielonych na ok. 25 podwydziałów i 145 referatów. Referat stanowił podstawową komórkę prac merytorycznych. Wielu musiało jednak czekać do pięćdziesiątki i dłużej na przejęcie stanowiska kierownika referatu. Wielu pracowników ministerstwa nigdy tej funkcji nie otrzymywało. Dzięki zmianie ministerstwa w 1979 r. ja sam dokonałem tego wyczynu już w wieku trzydziestu czterech lat. Niezależnie od zaangażowania merytorycznego wyróżnienie to było dla mnie bardzo ważne. Ministrowie się zmieniają, rządy odchodzą, a trzydzieści pięć lat, jakie pozostawały mi do emerytury to szmat czasu.

¹⁴ Na temat dyskusji w przededniu szczytu por. Drei Sünder, „Der Spiegel” 24/1978

¹⁵ Kiedy się czyta protokół z konferencji prasowej na zakończenie szczytu, to widać, że retoryka szefów państw i rządów w 95% odpowiada temu, co i dziś wypowiada się na podobne tematy. A za pomocą nożyczek i kleju i wymianie kilku liczb oraz można by spokojnie skompilować protokół konferencji prasowej Merkel i Sarkozy’ego na temat planu wspólnego rządu gospodarczego. Por. Bundespresseamt, biuletyn z 19 lipca 1978, s. 762 i n.

¹⁶ Ostateczne regulacje wyglądały następująco: „Matki pracujące zawodowo po upływie ośmiotygodniowego urlopu porodowego mogą otrzymać urlop macierzyński do 4 miesięcy oraz finansowany z podatków »zasiłek dla matek«* w wysokości płacy netto (w maksymalnej wysokości 750 DM miesięcznie). W tym okresie korzystają z ubezpieczenia zdrowotnego, rentowego (emerytalnego) i dla bezrobotnych bez konieczności opłacania składki”. Institut der deutschen Wirtschaft: Chronologie der familienpolitik. http://www.iwkoeln.de/Publikationen/IWDossiers/tabid/126/articleid/30181/Default.aspx

¹⁷ Por. Thilo Sarrazin: Das Lacheln der Sphinx – oder: Die Staatsverschuldung und die Krise der Globalsteuerung, w: „Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament” 38/81, s. 1 i nn.

¹⁸ Norbert Gansel, późniejszy nadburmistrz Kilonii, był wtedy posłem do Bundestagu. Przyglądając się, jak przygotowuję rzutnik, powiedział do mnie: „Czy pan jest pułkownikiem?”, „Nie, dyrektorem rządowym, a bo co?”, „Bo u Hansa Apela [ówczesnego ministra obrony] zawsze pułkownik obsługuje rzutnik”.

¹⁹ Thilo Sarrazin: Die Finanzpolitik des Bundes 1970-1982, w: Helmut Schmidt, Walter Hesselbach (red.): KampferohnePathos. Festschrift fürHans Matthoferzum 60. Geburtstag, Bonn 1985, s. 195, s. 201.

II
Koncepcja Europejskiego Systemu Walutowego i jej słabe punkty – podsumowanie

Podstawy dobrego pieniądza: przykład pokrycia w złocie

Wraz z zaburzeniami walutowymi końca lat sześćdziesiątych i uwolnieniem kursów wymiany z początkiem lat siedemdziesiątych zakończył żywot system walutowy ustanowiony w 1944 r. w Bretton Woods.

System ten bazował na wymienialności walut na złoto: wszystkie waluty miały stały kurs wymiany do dolara, ten zaś mógł być w każdej chwili zamieniony na złoto w proporcji 35 dolarów za uncję.

Pokrycie walut w metalach szlachetnych było wielokrotnie, aż po dziś dzień, krytykowane jako przestarzałe. Najważniejszym punktem krytyki było przy tym to, że zasób metali szlachetnych mogących służyć jako pokrycie walut, czy to złota, czy srebra, rośnie wolno, w zależności od wyników w kopalnictwie, i jego przyrost jest zbyt wolny jak na potrzeby obiegu pieniądza w rozwijającej się gospodarce.

Argument ten był słuszny już w XVIII w., a rynek wynalazł lekarstwo na ten stan rzeczy już w późnym średniowieczu we Włoszech. Lekarstwem tym były kwity dłużne godnych zaufania domów bankowych, które gwarantowały właścicielowi rewersu wymianę na monety złote lub srebrne w dowolnym momencie. Rewersy te uważane były za tak samo dobre jak metale szlachetne. Można je było przy tym łatwiej transportować i były mniej narażone na rabunek i kradzież. Już wtedy więc dla celów handlowych zastępowano pieniądz bity ze złota czy srebra pieniądzem papierowym. Podstawą tego systemu było jednak zaufanie do wymienialności papieru na złoto lub srebro. Kiedy to zaufanie miało mocne podstawy, większość posiadaczy banknotów nie widziała potrzeby ich rzeczywistej wymiany na złoto lub srebro. Dlatego wystarczyło, aby tylko część pozostających w obiegu banknotów miała realne pokrycie w metalach szlachetnych.

W ten sposób światowy system walutowy funkcjonował aż do wybuchu I wojny światowej. Wielkie waluty, takie jak dolar, funt, rubel, marka, austriacko-węgierska korona, opierały swój prestiż na tym, że banki centralne gwarantowały w każdej chwili wymianę banknotów na złoto lub srebro, a turbulencje na rynku walutowym mogły co najwyżej powstawać w wyniku wahań relacji cen złota i srebra.

Stabilność tego systemu opierała się na zaufaniu. Dla wszystkich uczestników pewne było to, że waluta mająca pokrycie w metalu szlachetnym może zostać w każdej chwili na ten metal wymieniona. Zaufanie to wiązało jednak również politykę banków emisyjnych. Musiały one zapewnić w każdej chwili realną wymienialność na złoto lub srebro. Jeśli w jakiejś walucie zbytnio podniosły się ceny, wówczas więcej posiadaczy banknotów zamieniało je na złoto. Jeśli występowały długotrwałe deficyty płatnicze, wówczas zasoby metali szlachetnych z banku centralnego odpływały za granicę. Wówczas banki centralne starały się przeciwdziałać tym niekorzystnym zjawiskom za pomocą bardziej restrykcyjnej polityki pieniężnej. Nie wszystkie banki dysponowały zapasami metali szlachetnych. W systemie wymienialności waluty na złoto wystarczyło, aby bank emisyjny posiadał weksle skarbowe Banku Anglii czy choćby niemieckiego Banku Rzeszy.

System ten był stabilny, ponieważ gwarantowana w każdej chwili wymienialność pieniądza na metal szlachetny ograniczała swobodę prowadzenia polityki pieniężnej, jak również finansowania deficytów budżetowych kredytami banków emisyjnych. Tam jednak, gdzie – bazując na stabilności wytworzonej zasadą pokrycia pieniądza w złocie – bank emisyjny pozwalał sobie na mało zdyscyplinowaną politykę, mogła zajść konieczność wyłączenia danej waluty z narodowej zasady wymienialności. „Przed I wojną światową doprowadziło to do częściowego zawieszenia wymienialności w Europie, w przypadku Grecji – do bankructwa państwa w 1893 r. i ustanowienia ostrej, trwającej aż do wybuchu wojny kontroli finansowej Grecji przez wierzycieli”¹.

Wraz z wybuchem I wojny światowej wymienialność pieniądza na złoto i srebro została wprawdzie zawieszona przez mocarstwa pozostające w stanie wojny, ale początkowo nie osłabiło to zaufania do walut. Panowało przekonanie, że po wojnie wymienialność zostanie przywrócona.

Dla Niemiec droga ta zakończyła się wielką inflacją, zniszczeniu uległy także waluty Austrii² i Rosji. Wielka Brytania powróciła do zasady wymienialności w 1925 r. Ale zachowanie nierealistycznego przedwojennego kursu równało się silnej aprecjacji funta. W czasie Wielkiego Kryzysu zrezygnowano z wymienialności funta, a potem także dolara i innych walut. Kursy wymiany podlegały swobodnym wahaniom. Doszło do tak zwanego wyścigu dewaluacyjnego w celu zapewnienia własnej gospodarce narodowej konkurencyjności w znajdującej się w głębokim kryzysie gospodarce światowej.

Wszystkie te doświadczenia zostały uwzględnione w konstrukcji systemu walutowego z Bretton Woods. Chciano mianowicie zachować elastyczność waluty papierowej, zarazem jednak ustanowić kotwicę w postaci pokrycia w złocie i związanymi z tym stałymi kursami wymiany. System ten funkcjonował należycie niemal przez ćwierć wieku, ale ostatecznie załamał się w dwóch punktach.

– Wiele krajów nie było gotowych do poddania swojej polityki monetarnej i finansowej pod taką dyscyplinę, jaka była konieczna dla zapewnienia przyjętej relacji ich walut do dolara. Oznaczałoby to bowiem daleko idącą rezygnację z autonomicznej polityki pieniężnej i koniunkturalnej, ograniczałoby możliwość zaciągania kredytów przez państwo, a w szczególności popularną w wielu krajach praktykę finansowania wydatków państwa przez zaciąganie kredytów w bankach emisyjnych.

– Stany Zjednoczone nie chciały jednak dopuścić do tego, aby związanie zasadą pokrycia w złocie zwróciło się przeciwko nim. Stała cena złota skutkuje mianowicie tym, że wprawdzie dopuszczalne są wahania cen, niedopuszczalny jest natomiast powszechny trend inflacyjny. Stała relacja wymiany dolara na złoto oznaczałaby bowiem w takim wypadku sukcesywny spadek realnej ceny złota. Zamiast więc poddać się rygorom wymienialności USA, wykorzystały dla swojej ekspansywnej polityki okoliczność, że dolar był walutą światowej rezerwy walutowej. Kredyty zaciągane na finansowanie kosztownej wojny w Wietnamie doprowadziły już w latach sześćdziesiątych do tego, że wszędzie na świecie rosły dolarowe salda kredytowe. W Europie powstał rynek eurodolarowy.

System z Bretton Woods załamał się więc dlatego, że jego uczestnicy nie przestrzegali reguł tego systemu. Kto chce, może się w tym dopatrywać analogii do aktualnych problemów Europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej.

W tym miejscu po raz kolejny godzi się przypomnieć o roli zaufania w polityce monetarnej. Wartość pieniądza w każdym okresie polegała po prostu na tym, że było go mało. Jeśli było go dostatecznie mało, wówczas podaż towarów i usług była obfita, a wartość pieniądza stabilna. Jeśli było go jednak zbyt mało, mogło to wpływać negatywnie na krwiobieg gospodarki i powodować problemy zbytu, o ile ceny nie spadały dostatecznie szybko.

Monety jako środek płatniczy nadawały zaufaniu do wartości pieniądza państwowy znak jakości. Bicie monet – od czasów cesarza Augusta często z wizerunkiem władcy – gwarantowało, że zawierały one określoną ilość złota czy srebra. Bita moneta wzbudzała zaufanie i ułatwiała działalność gospodarczą.

Zawsze też – zwłaszcza gdy trzeba było finansować prowadzone wojny

– władcy ulegali pokusie psucia monety przez obniżanie zawartości metalu szlachetnego, aby w ten sposób niejako „przedłużyć” swój stan posiadania pieniędzy. Kiedy tylko ludność zaczynała się w tym orientować, „lepsze” monety były wycofywane i przetapiane na kruszec, a płacono wyłącznie „gorszymi” nowymi monetami (prawo Kopernika-Greshama).

Od czasu wynalezienia pieniędzy papierowych państwo oprócz pogarszania zawartości kruszcu w monecie chętnie ucieka się do pomocy prasy drukarskiej. W ten sposób rodziły się wielkie inflacje. W celu zapobieżenia takim praktykom pojawiły się dążenia do ograniczenia kredytów udzielanych państwu przez bank emisyjny oraz wzmocnienia niezależności banku centralnego.

Funkcjonowanie papierowego pieniądza uzależnione jest od tego, czy ceny zanadto nie rosną, a podmioty gospodarcze mają zaufanie, że ten trend jest trwały. Każde saldo kredytowe otwierane przez bank emisyjny na koncie kredytowym podmiotu gospodarczego w banku centralnym to w gruncie rzeczy tworzenie pieniądza. Ale wytwarzanie dużej ilości dodatkowego pieniądza niekoniecznie musi od razu powodować inflację. Na początku może prowadzić tylko do obniżenia stóp procentowych lub ożywienia gospodarki. Związki przyczynowo-skutkowe są tu bardzo złożone i często nieprzewidywalne dla samych uczestników gry. Ułatwia to nie tylko pomyłki, ale i nadużycia. Stąd też nie jest przypadkiem, że spory w Europejskiej Unii Walutowej obracają się głównie wokół kwestii, czy Europejski Bank Centralny powinien mieć prawo skupowania pożyczek państwowych. Będzie jeszcze o tym mowa.

Bodziec do wspólnej waluty

Utworzona przez traktaty rzymskie w 1958 r. Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG) miała za naturalną podstawę funkcjonowania system walutowy z Bretton Woods z jego stałymi kursami wymiany. O tyle więc walutowa historia własna EWG rozpoczyna się dopiero od chwili załamania się systemu z Bretton Woods³. W sytuacji stałych kursów wymiany istnienie różnych walut nie było problemem ani dla unii celnej, ani dla Wspólnej Polityki Rolnej. Natomiast konstytutywna dla Wspólnej Polityki Rolnej idea jednolitych cen producenta była po prostu nie do pogodzenia z ruchomymi kursami walut i doprowadziła poprzez konieczność ograniczania zysków oraz subwencje (tak zwane wyrównanie waloryzacyjne dla rolnictwa niemieckiego) do ponownych kontroli na granicach wewnątrzeuropejskich.

Zwłaszcza Włochy i Francja naciskały od początku na powstanie europejskiej unii kursów walutowych. Niemcy oponowali, nie chcąc tracić dopiero co odzyskanej swobody kształtowania własnej, stabilizacyjnej polityki pieniężnej. Wraz z Raportem Wernera z 1979 r. ówczesna EWG podjęła pierwszą próbę systemowego określenia własnej polityki walutowej. Raport ten wysuwał na plan pierwszy konieczny paralelizm między postępem w zakresie politycznym, polityką gospodarczą i polityką walutową⁴ i podkreślał jasno wewnętrzny związek między unią walutową a linią polityczną, jak również związane z tym nieuchronne zrzeczenie się suwerenności na rzecz wspólnoty.

„To przenoszenie kompetencji jest procesem o podstawowym znaczeniu politycznym, który zakłada progresywny rozwój współpracy politycznej. Unia Gospodarcza i Walutowa staje się zaczynem rozwoju unii politycznej, bez której ta pierwsza w dłuższej perspektywie nie jest przecież możliwa”⁵.

Z perspektywy roku 2012 to oficjalne przekonanie ówczesnej EWG sprzed 40 lat ma wymiar proroczy. Przy czym EWG równie wtedy nie dojrzała do unii politycznej, jak dzisiaj UE. Przed czterdziestu laty zrealizowano tylko tak zwanego węża walutowego, czyli system stałych, lecz wahających się kursów wymiany wraz ze wzajemnym zobowiązaniem do interwencji. Ten system również nie był stabilny, gdyż Anglia, Francja i Włochy nie chciały w porę i regularnie podejmować dostosowania kursów, co było konieczne z uwagi na różne stopy inflacji. Na początku 1974 r. kraje te opuściły węża walutowego, ostał się tylko „mały wąż” obejmujący RFN, kraje Beneluksu i Danię.

Próbą nowego początku był powołany w latach 1978/79 z inicjatywy prezydenta Francji Giscarda d’Estaing i kanclerza Niemiec Helmuta Schmidta Europejski System Walutowy (ESW)⁶. Każda ze stron wiązała z tym przedsięwzięciem całkowicie różne wyobrażenia i nadzieje. Francuzi chcieli pośrednio mocniej wciągnąć Niemiecki Bank Federalny w zobowiązania do interwencji na rzecz słabszych walut, wszystkie kraje zostały bowiem zobowiązane do utrzymywania w ramach koszyka walutowego stabilnego kursu w stosunku do jednostki rozliczeniowej ECU⁷ poprzez interwencje na rynku walut. Bank Federalny dopatrywał się w tej zasadzie zbyt jednostronnego zobowiązania krajów o silnej walucie na rzecz wspierania systemu, w ostateczności nawet kosztem polityki stabilności tych krajów, i w dalszym ciągu ogniskował swoją politykę przede wszystkim na zwalczaniu inflacji w RFN⁸. Kilkakrotna dewaluacja franka zmusiła wreszcie rząd francuski do przyjęcia nowego kierunku francuskiej polityki pieniężnej: od 1983 r. marka niemiecka stała się de facto kotwicą walutową ESW. Wszystkie pozostałe kraje podjęły próbę takiego sterowania pieniądzem, by kurs do marki pozostawał stabilny.

Wywarło to zbawienny nacisk na konsolidację. Wtedy to miała początek utrzymująca się aż do zawarcia unii walutowej konwergencja stóp procentowych oraz – przesunięta w czasie – konwergencja stóp procentowych w Europie. Spełnienie warunków konwergencji przed wejściem w życie unii walutowej⁹ – jako podstawowa przesłanka uczestnictwa w unii walutowej – została w istotny sposób wymuszona przez orientację polityki pieniężnej wszystkich uczestników unii uznających markę jako walutę-kotwicę.

Tym samym jednak rola polityki walutowej wszystkich krajów członkowskich ESW spadła do roli polityki podopiecznych marki niemieckiej i polityki Niemieckiego Banku Federalnego, co na dłuższą metę stwarzało sytuację politycznie nie do przyjęcia, a cierpiała na tym zwłaszcza duma Francuzów.

Jaques Delors, który jako francuski minister finansów przeforsował w 1983 r. zmianę kursu we francuskiej polityce walutowej, zostawszy w 1984 r. przewodniczącym Komisji Europejskiej, zaczął propagować wprowadzenie unii walutowej. W kwietniu 1989 r. grupa ekspertów pod jego przewodnictwem przedłożyła tak zwany Raport Delorsa¹⁰. Raport ten nawiązywał w treści do Raportu Wernera, z tym że był bardziej powściągliwy w kwestii konieczności powstania unii politycznej. Wskazywał jednak na konieczność daleko idącej kooperacji gospodarczej i walutowej, podkreślał niezbędną konwergencję stóp procentowych i wskaźników inflacji, kursów wymiany i finansów publicznych. Przede wszystkim zaś przedstawiał szkic statutu dla niezależnego europejskiego banku emisyjnego według wzorów niemieckich.

Zaskakujący był jednak nie sam raport. Wcześniej pojawiało się wiele raportów wskazujących kierunek rozwoju Europy, które popadły później w zapomnienie. Zaskakująca była decyzja szefów państw i rządów z czerwca 1989 r. o faktycznym wprowadzeniu Unii Gospodarczej i Walutowej i rozpoczęciu realizacji pierwszego etapu 1 czerwca 1990 r. W Republice Federalnej Niemiec wyraźną wolę polityczną do takiego kroku deklarowali kanclerz i minister spraw zagranicznych. Odpowiedzialny za politykę finansową Theo Waigel, który objął tekę ministra finansów w kwietniu 1989 r., zachowywał początkowo sceptycyzm, wahał się, a rezerwa Banku Federalnego była jeszcze bardziej widoczna.

Będąc pracownikiem ministerstwa finansów, w czerwcu 1989 r. przeniosłem się do wydziału walutowego, którym kierował Horst Kohler. Objąłem kierownictwo referatu „Kwestie waluty narodowej”, któremu podlegały sprawy Banku Federalnego, i brałem udział w dyskusjach wewnętrznych nad sformułowaniem stanowiska ministerstwa finansów wobec Raportu Delorsa. Wtedy większość pracowników ministerstwa uważała jakiekolwiek rozmowy na temat Europejskiej Unii Walutowej za zamach na stabilność państwa niemieckiego.

Jesienią 1989 r., w trakcie tych zagorzałych dyskusji wybuchła bomba: zburzenie muru berlińskiego, a potem niemiecka unia walutowa i zjednoczenie Niemiec.

Byłem autorem koncepcji niemiecko-niemieckiej unii walutowej, miałem decydujący głos w sprawie wprowadzenia w NRD marki zachodnioniemieckiej. Ta najważniejsza i najbardziej emocjonalnie mnie angażująca część mojej działalności zawodowej sprawiała, że całkowicie pochłonęły mnie sprawy niemieckie¹¹. Ówczesny minister finansów Theo Waigel i Horst Kohler, który w grudniu 1989 r. został sekretarzem stanu do spraw walutowych, mieli do mnie ogromne zaufanie i robiłem wszystko, żeby sprostać ich oczekiwaniom. Latem 1990 r. zakończyło się wprowadzanie marki zachodnioniemieckiej w NRD. Horst Kohler chciał, żebym uczestniczył w pracach nad projektem unii walutowej. Ja jednak uznałem, że wprowadzenie upadającej gospodarki enerdowskiej w zachodnioniemiecki system gospodarczy jest ważniejsze, i od października 1990 r. sprawowałem z ramienia ministerstwa prawny i merytoryczny nadzór nad Urzędem Powierniczym.

Tymczasem od jesieni 1990 r. przygotowania rządowe do Europejskiej Unii Walutowej nabrały nieprawdopodobnej dynamiki i przyspieszenia. Ścisły związek bieżących wydarzeń był oczywisty: upadek powojennego porządku w Europie wzmocnił nie tylko francuskie naciski na szybki marsz w kierunku unii walutowej, ale także gotowość kanclerza Niemiec i niemieckiego ministra spraw zagranicznych, by w razie konieczności wznieść się ponad wewnętrzne niemieckie wątpliwości związane z tym krokiem¹². Helmut Kohl porzucił tradycyjne żądania Niemców, by najpierw urzeczywistnić unię polityczną, a potem dopiero wprowadzać wspólną walutę, tak jak to przebiegało sto dwadzieścia lat wcześniej przy tworzeniu II Rzeszy Niemieckiej. Niektórzy twierdzą, że była to cena za zjednoczenie Niemiec¹³. Nie podzielam tej opinii. W czasie, gdy odbywał się nadzwyczajny szczyt UE w Dublinie w końcu kwietnia, na którym zapadły decyzje przyspieszające integrację, niemiecka unia walutowa i likwidacja NRD były już w toku.

Idee przewodnie

Kanclerz Niemiec Helmut Kohl był wielkim europejskim wizjonerem, nie ekonomistą. Jego obraz świata wywodził się z późnych lat czterdziestych i wczesnych lat pięćdziesiątych: tylko jedność Europy z Niemcami i Francją jako jej jądrem może zapewnić trwały pokój. Wspólna waluta była dla niego środkiem pozwalającym uczynić decydujący krok w kierunku realizacji nieuniknionego ostatecznie europejskiego państwa federalnego, a zarazem utrudniającym lub wręcz uniemożliwiającym zawrócenie z tej drogi. Jego długoletni polityczny sojusznik Wolfgang Schäuble w tym punkcie zachował do dziś ten sam styl myślenia, co się wyraźnie zaznacza w jego działalności na stanowisku ministra finansów.

Fachowcy w rządzie, przede wszystkim Hans Tietmeyer jako sekretarz stanu ds. walutowych, a po nim Horst Kohler, czuli się nieswojo w konfrontacji z tą abstrakcyjną wizją unii walutowej, podobnie jak większość ekonomistów i duża część mediów. Bez upadku muru berlińskiego i zjednoczenia Niemiec zapewne przeważyłyby opory. W tej sytuacji jednak przygotowywania traktatu z Maastricht w latach 1991-1992 przypadły na fazę wewnątrzniemieckiego wyczerpania i kontemplacji własnego pępka. Jesienią 1991 r. Helmut Kohl podjął zasadniczą decyzję polityczną urzeczywistnienia unii walutowej nawet w sytuacji braku unii politycznej. Wspierał go w tym nie tylko minister spraw zagranicznych Genscher, ale także opozycja.

Z pewnością odegrał tu także pewną rolę optymizm twórczy w związku ze świeżo zrealizowaną niemiecką unią walutową. Skoro unia walutowa była dźwignią, która wymusiła polityczną jedność Niemiec, to dlaczego ta sama sztuczka nie miałaby się powieść w przypadku całej Europy? Z pewnością jednak Helmut Kohl nie miał żadnej szerszej wizji wykraczającej poza świadomość znaczenia unii walutowej dla unii politycznej.

Urzędnicy, na czele z sekretarzami stanu, otrzymali względną swobodę wynegocjowania optimum warunków przy założeniu, że ma powstać unia walutowa bez unii politycznej. Urzędników wspierał Bank Federalny. Wycisnęło to silne piętno na traktacie z Maastricht (ale, jak się dziś okazuje, nie dość silne).

Liberalizm i konkurencja w ramach Wspólnego Rynku

Kadra urzędnicza w bońskim ministerstwie finansów i ministerstwie gospodarki, jak również urzędnicy Banku Federalnego byli ukształtowani przez ducha Alfreda Müllera-Armacka. Jako kierownik wydziału za kanclerstwa Ludwiga

Erharda miał on duży wpływ na kształt traktatów rzymskich powołujących EWG, a następnie został sekretarzem stanu do spraw europejskich¹⁴.

Zgodnie z tą ideą przewodnią usunięcie przeszkód wolnej konkurencji w ramach Wspólnego Rynku mogło się przyczynić do wzrostu dobrobytu. Podział pracy między płaszczyzną narodową i europejską powinien się jednak kierować zasadą subsydiarności.

Poza ramami wolnej konkurencji oraz specjalnymi uregulowaniami dotyczącymi na przykład rolnictwa dla płaszczyzny europejskiej nie była przewidziana żadna szczególna rola. Tak pomyślany system nie wykluczał w zasadzie wspólnej waluty, o ile Europejski Bank Centralny pozostałby faktycznie niezależny i nie uprawiał monetarnego finansowania państwowego. Należało jednak wykluczyć jakąkolwiek rolę gwaranta odgrywaną przez wspólny bank emisyjny lub płaszczyznę europejską względem budżetów państw członkowskich, pogrzebałoby to bowiem odpowiedzialność własną państw członkowskich. Ta neoliberalna wizja w istocie znalazła przełożenie na traktat z Maastricht.

Partnerzy traktatu, Francja i Włochy, byli gotowi na daleko idące kompromisy w celu wprowadzenia wspólnej waluty. Dlatego w ramach traktatu z Maastricht zaakceptowali nawet zasadę nieodpowiadającą w zasadzie ich tradycjom i przeważającym poglądom. Oba kraje są bowiem naznaczone raczej tradycją etatystyczną, zasadzającą się na interwencjonizmie państwowym. Jak to jasno widać z perspektywy czasu, osoby prowadzące negocjacje z ramienia tych państw wychodziły najwyraźniej z założenia, że życie napisze własny scenariusz, gdy tylko marka niemiecka wtopi się we wspólną europejską walutę. Jak widać, czas przyznał im rację.

Traktat z Maastricht

Niemiecka pozycja w negocjacjach wokół traktatu z Maastricht naznaczona była trzema głównymi cechami:

1. Europejski bank emisyjny nie będzie mógł w takim stopniu jak Niemiecki Bank Federalny działać na rzecz stabilności cen.

2. Niesolidna gospodarka budżetowa poszczególnych państw członkowskich mogłaby zagrozić stabilności wspólnej waluty.

3. Niemieckie finanse państwowe mogłyby zostać uwikłane w długi publiczne i deficyty płatnicze innych krajów członkowskich.

Na wszystkie te obawy traktat odpowiedział ustaleniami, które przynajmniej formalnie mogły być skuteczne.

Europejski bank emisyjny

Artykuł 127, ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi:

„Głównym celem Europejskiego Systemu Banków Centralnych, zwanego dalej »ESBC«, jest utrzymanie stabilności cen. Bez uszczerbku dla celu stabilności cen ESBC wspiera ogólne założenia polityki gospodarczej Unii.”

Postanowienie to, wzorowane na §§ 3 i 12 ustawy o Niemieckim Banku Federalnym¹⁵, to jądro całego traktatu. Tym samym kraje członkowskie, przynajmniej co do litery traktatu, zaakceptowały niemiecką filozofię stanowiącą, że podstawowym celem polityki pieniężnej jest stabilizacja poziomu cen, w drugiej kolejności dopiero może ona zabezpieczać inne cele polityki gospodarczej.

Również w kwestii zapewnienia niezależności europejskiego banku emisyjnego wzorowano się na Niemieckim Banku Federalnym. Artykuł 130 TFUE stanowi:

„W wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które zostały im powierzone Traktatami i Statutem ESBC i EBC ani Europejski Bank Centralny, ani krajowy bank centralny, ani członek któregokolwiek z ich organów decyzyjnych nie zwracają się o instrukcje, ani ich nie przyjmują od instytucji, organów, ani jednostek organizacyjnych Unii, rządów Państw Członkowskich, ani jakiegokolwiek innego organu. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, jak również rządy Państw Członkowskich, zobowiązują się szanować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych Europejskiego Banku Centralnego lub krajowych banków centralnych przy wykonywaniu ich zadań”.

Statut ESBC i EBC¹⁶, zawarty zgodnie z artykułem 129, ust. 2 w protokołach dołączonych do traktatów, zawiera regulacje dotyczące powoływania, uposażenia i czasu trwania kadencji prezesa EBC i członków Rady Prezesów. Regulacje te zapewniają niezależność EBC, na ile jest to instytucjonalnie możliwe, włącznie z wykluczeniem wyboru na następną kadencję. Postanowienia Statutu co do powoływania i czasu trwania kadencji prezesów narodowych banków centralnych (artykuły 11 i 14 Statutu) mają zapewnić także niezależność tych ostatnich.

W celu realizacji ustalonej przez EBC polityki pieniężnej zarówno EBC, jak i centralne banki krajowe mogą dokonywać operacji na otwartym rynku oraz operacji kredytowych, a także stosować inne instrumenty polityki pieniężnej (artykuły od 18 do 20 Statutu). Ponadto zgodnie z artykułem 18, ust. 1 Statutu mogą one:

– dokonywać operacji na rynkach finansowych w formie kupna i sprzedaży bezwarunkowej (za gotówkę i na kredyt), albo z zastrzeżeniem prawa odkupu, oraz udzielając i zaciągając pożyczki wyrażone w wierzytelnościach i papierach zbywalnych w euro lub innych walutach, jak również w odniesieniu do metali szlachetnych;

– dokonywać właściwie zabezpieczonych operacji kredytowych z instytucjami kredytowymi oraz innymi uczestnikami rynku”.

Artykuł 20 zawiera także klauzulę ogólną:

„Rada Prezesów może, większością dwóch trzecich oddanych głosów, zadecydować o zastosowaniu innych operacyjnych metod kontroli pieniężnej, jakie uzna za stosowne, z uwzględnieniem artykułu 2”.

Budżety państw w unii walutowej

Artykuł 123 TFUE z zasady zabrania wszelkim budżetom publicznym w UE zaciągania kredytów w narodowych bankach centralnych i EBC. W związku z przejściem na euro odpadł nawet standardowy w Niemczech kredyt kasowy Banku Federalnego dla związku i krajów. Zakaz ten podtrzymany zostaje w artykule 21 Statutu ESBC i EBC z powołaniem na tekst traktatu:

„Zgodnie z artykułem 123 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zakazane jest udzielanie przez EBC lub krajowe banki centralne pożyczek na pokrycie deficytu lub jakichkolwiek innych kredytów instytucjom, organom lub jednostkom organizacyjnym Unii, rządom centralnym, władzom regionalnym, lokalnym lub innym władzom publicznym, innym instytucjom lub przedsiębiorstwom publicznym Państw Członkowskich, jak również nabywanie bezpośrednio od nich przez EBC lub krajowe banki centralne ich papierów dłużnych”.

Zacytowałem dosłownie te postanowienia, wyznaczają one bowiem granice, ale także szeroki zakres mandatu EBC. Od czasu kontrowersyjnej decyzji Rady Prezesów EBC z 9 maja 2010 r. o możliwości nabywania obligacji państwowych krajów strefy euro toczy się ciągły spór o interpretację tych postanowień (por. s. 123 i nn… oraz rozdział 4).

Artykuł 125 TFUE wyklucza generalnie odpowiedzialność Wspólnoty lub krajów członkowskich za kredyty innych podmiotów publicznych. Już po pierwszym zasadniczym przyznaniu pomocy wspólnotowej dla Grecji przez Radę Europejską z 25/26 marca 2010 r. w Lizbonie wybuchły spory o dopuszczalność takiej pomocy. Dlatego przytaczam tu dosłownie także ten artykuł TFUE:

„Unia nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych, innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych Państwa Członkowskiego, ani ich nie przejmuje, z zastrzeżeniem wzajemnych gwarancji finansowych dla wspólnego wykonania określonego projektu. Państwo Członkowskie nie odpowiada za zobowiązania rządów centralnych, władz regionalnych, lokalnych lub innych władz publicznych i innych instytucji lub przedsiębiorstw publicznych innego Państwa Członkowskiego, ani ich nie przejmuje, bez względu na wzajemne gwarancje finansowe dla wspólnego wykonania określonego projektu”.

Jednakże zgodnie z artykułem 122, ust. 2 Rada Europejska może przyznać finansową pomoc Wspólnoty krajowi członkowskiemu, który znalazł się w szczególnie trudnej sytuacji z racji klęsk żywiołowych lub nadzwyczajnych okoliczności.

Artykuł 126, ust. 1 stanowi nader lapidarnie: „Państwa Członkowskie unikają nadmiernego deficytu budżetowego”. Zgodnie z artykułem 126, ust. 2 Komisja nadzoruje rozwój sytuacji budżetowej w państwach członkowskich pod takim kątem, aby nowe zadłużenie czy też całkowity dług publiczny nie przybrały nadmiernej wartości w stosunku do produktu krajowego brutto. W protokole¹⁷ jako wartości graniczne przyjmuje się, że:

– planowany i faktyczny deficyt publiczny w maksymalnej wysokości 3% w stosunku do produktu krajowego brutto,

– stan zadłużenia publicznego w wysokości 60%, nie powinien przekraczać produktu krajowego brutto w stosunku do cen rynkowych¹⁸.

Zgodnie z artykułem 126 ust. 2 TFUE dyscyplina budżetowa nie jest jednak oceniana wyłącznie na podstawie wysokości obu tych kryteriów. Przy kryterium deficytu dyscyplina budżetowa nie zostanie naruszona mimo przekroczenia wartości odniesienia w stosunku do PKB, jeśli:

– stosunek ten zmniejszył się znacznie i w sposób stały oraz osiągnął poziom bliski wartości odniesienia,

– lub przekroczenie wartości odniesienia ma charakter wyjątkowy i tymczasowy, a stosunek ten pozostaje bliski wartości odniesienia.

Jeśli zaś chodzi o drugie kryterium – kryterium długu publicznego – to dyscyplina budżetowa nie została przekroczona mimo przekroczenia wartości odniesienia w stosunku do PKB, jeśli „stosunek ten zmniejsza się dostatecznie i zbliża się do wartości odniesienia w zadowalającym tempie”.

Tym samym praktyce oceniania – niezależnie od konkretnych wartości kryteriów odniesienia – pozostawiono dostateczne pole manewru. Jeśli Komisja stwierdzała nadmierny deficyt na podstawie wskazanych kryteriów oceny, zobowiązana była złożyć Radzie stosowny raport. Rada, po wysłuchaniu danego państwa członkowskiego, miała zdecydować, czy jej zdaniem rzeczywiście występuje nadmierny deficyt.

Zgodnie z artykułem 126, ust. 11 Rada Europejska może uchwalić szereg sankcji pod adresem państwa członkowskiego wykazującego nadmierny deficyt. Sankcje sięgają od złożenia w Unii przez dane państwo członkowskie nieoprocentowanego depozytu po karę grzywny.

Tak wyglądały traktatowe zabezpieczenia stabilności finansowej budżetów publicznych. W 1998 r. wypowiedziałem na ten temat sceptyczną uwagę: „Sprzeciwia się to wszelkim doświadczeniom dyplomatycznym, by Rada Europejska mogła rzeczywiście surowo traktować poszczególne państwa członkowskie”¹⁹. Tymczasem takie postępowanie stało się faktem. Ustępy 3-9 artykułu 126 opisują długi i skomplikowany bieg z przeszkodami, jaki ma do wykonania Rada Europejska, zanim w konkretnym przypadku będzie mogła nałożyć sankcje, jeśli w ogóle tego zechce.

Kryteria konwergencji

Największy sukces, jaki unia walutowa zapisała dotychczas na swoim koncie, pojawił się w przededniu jej wejścia w życie. Była nim rozpoczęta na początku lat osiemdziesiątych wielka konwergencja krajów członkowskich w sferze kosztów, stóp inflacyjnych, stóp procentowych i deficytów państwowych. To realnie osiągnięte ujednolicenie umożliwiło w 1999 r. bezkolizyjny start unii walutowej.

Dla tego procesu decydująca była, po pierwsze, okoliczność, że na początku lat osiemdziesiątych marka niemiecka stała się de facto walutą-kotwicą w Unii Europejskiej, według której inne kraje ukierunkowywały swoją politykę monetarną, a pośrednio także finansową. Kiedy w 1992 r. w traktacie z Maastricht zostały formalnie ustalone kryteria konwergencji jako „bilet wstępu” do unii walutowej, rozpoczął się prawdziwy wyścig aspirujących do niej krajów, by kryteria te wypełnić. Kraje te, z wyjątkiem może Grecji, starały się uczciwie o osiągnięcie konwergencji.

Również w obrębie Unii Gospodarczej i Walutowej wyżej wymienione kryteria konwergencji zachowały duże znaczenie jako wskaźniki ewentualnych napięć systemowych.

– Żaden kraj nie powinien wchodzić do unii walutowej z poziomem kosztów zagrażających jego konkurencyjności. Ponadto w chwili powołania do życia unii powinny zostać wyrównane deficyty płatnicze. Wskaźnikiem wypełnienia tych dwóch warunków była nienapięta sytuacja kursów walutowych w momencie przystąpienia do unii walutowej. Zostało stąd wyprowadzone kryterium stabilności kursowej.

– Stopy inflacji krajów unii powinny być w punkcie wyjścia możliwie jak najbardziej zbieżne. W jednolitej przestrzeni walutowej może istnieć tylko jednolity rozwój ogólnego poziomu cen. Jeśli połączy się w jeden system kraje o zróżnicowanych wskaźnikach inflacji, to wówczas albo Europejski Bank Centralny będzie musiał prowadzić bardzo restrykcyjną politykę pieniężną – w ten sposób państwa członkowskie o stabilnym poziomie cen musiałyby ponosić niepotrzebne ofiary w formie wysokich stóp procentowych – albo też polityka pieniężna będzie się kierowała potrzebami krajów o wysokim stopniu inflacji, co narzucałoby państwom stabilnym cenowo wyższe stopy inflacji, niż to miało miejsce w narodowej przestrzeni walutowej. Innymi słowy: bez konwergencji stóp inflacji niezakłócony start unii walutowej jest niemożliwy. Trwała konwergencja inflacji jest jednak również warunkiem skutecznego funkcjonowania unii walutowej.

– Sposoby zachowania wszystkich uczestników życia gospodarczego wynikają nie tylko z aktualnych danych, lecz bardziej jeszcze z oczekiwań w tym zakresie. Kiedy na przykład przedsiębiorstwa podejmują decyzje w zakresie polityki cenowej, związki uchwalają żądania płacowe lub osoby prywatne rozważają nabycie długoterminowych obligacji państwowych, to podmioty te biorą pod uwagę swoje oczekiwania co do przyszłego rozwoju inflacji. W oczekiwaniach tych kierują się – jak najbardziej słusznie – raczej długoterminowymi doświadczeniami z przeszłości niż aktualną sytuacją. Stąd też potencjalni nabywcy w latach dziewięćdziesiątych żądali od długoterminowych obligacji niemieckich niższego oprocentowania niż od analogicznych obligacji francuskich, chociaż w tym okresie stopa inflacji we Francji była przejściowo niższa niż w Niemczech. Kiedy jednak jakaś tendencja aktualna utrzymuje się przez dłuższy czas, oczekiwania rynku stopniowo się dostosowują. Dlatego też konwergencja długoterminowych stóp procentowych jest ważnym wskaźnikiem tego, czy oczekiwania inflacyjne ulegają zbliżeniu, a tym samym odrzucane są zachowania napędzające inflację w krajach, które wcześniej charakteryzowały się wyższą inflacją.

– Im większe problemy finansowe ma dany kraj, tym silniejsza jest pokusa łatania dziur przez politykę łatwych kredytów. Dlatego też kraje o różnej sytuacji finansowej mają rozmaite oczekiwania co do polityki pieniężnej. Nawet przy porównywalnych dążeniach oszczędnościowych poszczególne państwa, w zależności od rozmiarów skumulowanego z przeszłości zadłużenia, mają różne problemy finansowe. Niemiecki dług publiczny, który wynosi obecnie ok. 80% PKB, kosztuje państwo niemieckie rocznie ok. 75 mld euro samych odsetek. Procenty te pochłaniają ok. 3% produktu socjalnego lub 14% wpływów z podatków. Włochy z aktualnym długiem publicznym w wysokości 120% PKB na obsługę długu wydają 4% PKB. W Grecji wydatki z tytułu obsługi zadłużenia wynoszą 7% PKB. Jest w pełni zrozumiałe, że w tych warunkach rośnie pokusa, by ciężar zadłużenia państwa nieco złagodzić na przykład przez wyższą inflację. Dlatego też stan zadłużenia państwa w stosunku do produktu krajowego brutto jest ważnym kryterium konwergencji.

– Poziom zadłużenia kraju odzwierciedla finansową solidność w latach minionych. Aktualna solidność polityki finansowej lepiej jest widoczna na podstawie bieżącego deficytu państwa w stosunku do produktu krajowego brutto. Mówi o tym kryterium konwergencji udziału procentowego deficytu.

Warto podkreślić, że wszyscy kandydaci do unii walutowej na przestrzeni lat dziewięćdziesiątych dokonali znaczących postępów w zakresie konwergencji²⁰. Sukces konwergencyjny osiągnięty do 1998 r. był godny podziwu i napawał optymizmem.

Należy jednak zauważyć, że nie istniały żadne gwarancje ani instytucjonalne zabezpieczenia, aby po wstąpieniu do unii walutowej ta pozytywna sytuacja trwała nadal. Sceptykom, których wówczas nie brakowało²¹, minione dziesięciolecie przyznało rację. Ale historia – także historia gospodarcza i walutowa – postępuje zawsze naprzód. Nie ma możliwości – poza absolutnymi wyjątkami – by cofnąć się do „stanu zero”.

Przesłanki sukcesu i słabe strony

Unie walutowe suwerennych państw miały z reguły krótkotrwały żywot i rzadko szczęśliwy przebieg. Funkcjonowały one tym lepiej, im bardziej państwa były zbliżone, tak instytucjonalnie, jak i mentalnościowo. Pomagała także okoliczność, jeśli waluty były ze sobą powiązane poprzez gwarantowany kurs wymiany w stosunku do metali szlachetnych. Standardy bimetaliczne (pokrycie w złocie i srebrze) natrafiały natomiast na rozliczne trudności z uwagi na wahanie się cen metali szlachetnych w ich wzajemnej relacji.

Z dwu unii walutowych XIX wieku – łacińskiej unii monetarnej i skandynawskiej unii monetarnej, z uwagi na podobieństwo państw uczestników i z uwagi na to, że unia oparta była na standardzie w złocie, zdecydowanie lepiej funkcjonowała ta ostatnia. Ale i w tym przypadku momentem utrudniającym okazała się okoliczność, że banki emisyjne Norwegii, Szwecji i Danii mogły emitować banknoty niezależnie od siebie²².

Jeśli unie walutowe w ogóle się udawały, to wynikało to nie tyle z ich charakteru, co raczej z konsekwentnego zachowania zasady pokrycia w metalach szlachetnych. Z tego punktu widzenia najbardziej udaną „unią walutową” była dominacja standardu złota w XIX i na początku XX wieku²³.

– Nie istniało ryzyko związane z kursami walutowymi. W kwestii walutowej handel i międzynarodowy podział pracy w gospodarce mogły się rozwijać tak, jakby istniała jednolita przestrzeń gospodarcza.

– Nie istniały kontrole przepływu kapitału, mógł on swobodnie płynąć tam, gdzie był najbardziej potrzebny i gdzie znajdował najlepsze możliwości inwestycyjne.

– Kraje uczestniczące w tym zbiorowym życiu gospodarczym podlegały skutecznemu naciskowi w kwestii stabilnej polityki budżetowej i walutowej, gdyż nadmierne deficyty w handlu zagranicznym, wzrost cen krajowych czy brak zaufania do solidności finansów państwowych prowadziły natychmiast do odpływu złota, tym samym zaś do kurczenia się zasobów pieniądza, a w ostatecznym rozrachunku także aktywności gospodarczej w obrębie danej waluty.

– W wyniku braku ryzyka inflacji stopy odsetkowe były bardzo niskie. Jako przykład mogą służyć kredyty hipoteczne w Cesarstwie Niemieckim pomiędzy rokiem 1870 a 1914, które były oprocentowane przeciętnie na 4%. Stopa procentowa była więc niższa o 3,5 punktu procentowego w stosunku do przeciętnego oprocentowania kredytów hipotecznych w RFN w latach 1960-1995.

Należy przy tym podkreślić, że standard pokrycia w złocie był dobrowolnie przyjmowany przez kraje, które w każdej chwili mogły „wystąpić” z tej „unii”. We Włoszech z uwagi na kryzysy finansów państwowych obowiązek wymiany na złoto był kilkakrotnie zawieszany – po raz pierwszy w czasie wojny włosko-austriackiej w 1866 r. Podobnie Francja zawiesiła wymienialność w 1970 r., w chwili wybuchu wojny francusko-pruskiej, i trwało to do 1978 r.

Oznacza to, że ówczesny system pokrycia w złocie posiadał „antykryzysowy wentyl bezpieczeństwa”, którego w koncepcji obecnej unii walutowej brakuje. Zgodnie z logiką tej koncepcji taki wentyl nie był potrzebny, gdyż chodziło w tym wypadku o jednolitą walutę, która jako ustawowy środek płatniczy miała być emitowana tylko przez jedno źródło – Europejski Bank Centralny. Narodowe banki centralne są bowiem jedynie organami wykonawczymi tej jednolitej polityki pieniężnej.

Eksperci zawsze byli jednak świadomi faktu, że strefa euro nie jest optymalnym obszarem walutowym w sensie teorii pieniądza²⁴. Oznacza to jednak, że z czysto gospodarczego punktu widzenia, kiedy porównamy zalety niezależnej narodowej polityki pieniężnej z ruchomymi kursami wymiany z zaletami jednolitej waluty, niekoniecznie ta ostatnia okazuje się lepszym wyborem. Tym istotniejsze stają się zatem potencjalnie słabe punkty takiej konstrukcji.

Elastyczne, zorientowane na konkurencyjność rynki pracy i towarów

Im większe różnice strukturalne panują pomiędzy uczestnikami unii walutowej, tym większa elastyczność wewnętrzna jest konieczna w kwestii kosztów i cen, zwłaszcza kosztów pracy, w celu uniknięcia negatywnych skutków gospodarczych u poszczególnych uczestników. Jest rzeczą paradoksalną, że to właśnie Niemcy, jako najbardziej konkurencyjny kraj eurostrefy, najbardziej wzięły sobie do serca tę regułę i poprzez Agendę 2010 czy reformy Hartza już w pierwszych latach funkcjonowania unii walutowej znacznie uelastyczniły swój rynek pracy.

Braki lub niedostatki elastyczności można wyrównać przemieszczaniem się pracy i kapitału w obrębie obszaru walutowego²⁵. Odbywa się to dwiema drogami: albo siły robocze przemieszczają się z regionów upośledzonych do rejonów uprzywilejowanych, albo kapitał w poszukiwaniu nowej konkurencyjnej produkcji wędruje z regionów uprzywilejowanych do regionów upośledzonych. Warunkiem takiego przypływu kapitału jest jednak to, by inwestycje w regionach upośledzonych były dla inwestorów bardziej rentowne. Dlatego produkcja w tych regionach musi być szczególnie korzystna pod względem kosztów, to znaczy płace muszą być odpowiednio niskie, to zaś z kolei powoduje konieczność wysokiej elastyczności płacowej w reakcji na niekorzystne zjawiska w rozwoju gospodarczym.

Im bardziej jednolity jest poziom kosztów w obrębie obszaru walutowego oraz im mniej elastyczne są koszty pracy, z tym większym prawdopodobieństwem procesy strukturalnych dostosowań przebiegają na niekorzyść regionów upośledzonych. Przy tym wędrówki siły roboczej mogą stanowić wyrównanie tylko w takim zakresie, w jakim w regionach uprzywilejowanych istnieją dodatkowe miejsca pracy lub mogą zostać stworzone przy zachowaniu rentowności. Ale to nie znaczy, że należy dążyć za wszelką cenę do maksymalnej koncentracji przestrzennej obszaru walutowego.

Wynika z tego rzecz następująca. Decydującym warunkiem określenia obszaru walutowego jest dostateczna elastyczność i zróżnicowanie kosztów pracy oraz mobilność siły roboczej. Jeśli tego nie weźmie się pod uwagę, jednolita waluta może stać się dla słabszych w zakresie konkurencyjności krajów członkowskich zbyt wysokim kosztem w postaci stagnacji i wzrostu bezrobocia.

Odnosi się to zwłaszcza do takiego typu obszaru walutowego, gdzie z powodów kulturowych i językowych występują duże pozaekonomiczne bariery mobilności, a gotowość do oddalania się poza granice własnego kraju jest nader ograniczona. Dlatego w obszarze walutowym o różnorodnych językach i kulturach, jakim jest strefa euro, sprawne funkcjonowanie unii walutowej w ogromnym stopniu zależy od elastyczności kosztów pracy i warunków konkurencyjności²⁶. Podobnie mobilność kapitałowa charakterystyczna dla unii walutowej rozwiązuje problemy dostosowawcze regionów jedynie pod warunkiem zróżnicowania płac.

Polityka finansowa według kryteriów z Maastricht

Wybitna rola, jaką odgrywały zawsze tak zwane kryteria z Maastricht w traktacie o unii walutowej, jak również w dyskusji publicznej na temat wspólnej waluty, pokazuje, że zarówno szeroka opinia publiczna, jak i większość ekspertów od początku upatrywali w finansach publicznych największe ryzyko dla wspólnej waluty. Potwierdził to w pełni dalszy bieg wypadków. W 1998 r. pisałem na ten temat:

„Sankcje przeciwko krajom członkowskim o nadmiernym deficycie, przewidziane w traktacie z Maastricht (art. 004 c ust. 11), są (…) nie tylko ułomne merytorycznie, ale też stanowią niewielkie zagrożenie dla dotkniętego nimi kraju. Poza tym przewidziana tam dziesięciostopniowa procedura jest bardzo czasochłonna, może bowiem trwać nawet trzy do czterech lat. Biorąc przy tym pod uwagę standardowe procesy polityczne i względy dyplomatyczne, jest mało prawdopodobne, by Rada Europejska kiedykolwiek była w stanie uzyskać kwalifikowaną większość dla wprowadzenia sankcji w przypadku problemów budżetowych jakiegoś kraju”²⁷.

W okresie przygotowań do wprowadzenia w życie unii walutowej wzrastające naciski płynące z Niemiec doprowadziły wreszcie do tego, że w 1995 r. w uzupełnieniu do traktatu z Maastricht został przyjęty mechanizm wprowadzania sankcji, który przewidywał automatyczne sankcje w chwili przekroczenia trzyprocentowej granicy deficytu. Był to tak zwany pakt stabilizacyjny. Wyjątki przewidywane były jedynie w sytuacji ciężkiej recesji.

Były prezes Niemieckiego Banku Federalnego Helmut Schlesinger, który w 1992 r. był bądź co bądź jednym z twórców traktatu z Maastricht, wypowiedział się wówczas krytycznie na temat automatycznych sankcji; nie ukrywał też swojej rezerwy wobec ilościowego zafiksowania kryteriów z Maastricht. W 1996 r. pisał:

„Przy całym tym podkreślaniu solidności w zakresie polityki finansowej nie należy zapominać, że obu kryteriom fiskalnym w ich formie kwantytatywnej – czyli trzyprocentowa i sześćdziesięcioprocentowa granica w stosunku do PKB – brakuje przekonywającego uzasadnienia, tym bardziej że nie są one w rzeczywistości kongruencyjne”.

Wskazywał na przykład Belgii, która mimo stopy deficytu przekraczającego dalece 60% należała w owym czasie do krajów o najwyższej stabilności cen w całej UE. Schlesinger poddał też krytyce fakt, że sześćdziesięcioprocentowy wskaźnik deficytu został przyjęty w negocjacjach traktatowych stosunkowo późno i bez dostatecznego uzasadnienia. Żałował, że nie istnieje już możliwość wprowadzenia korekty, i zakończył swoje wywody słowami:

„Zachodzi potrzeba interpretacji tekstu w sensie logiki ekonomicznej. Nie byłoby dobrze, gdyby powstało wrażenie, że polityka z Maastricht jest tego rodzaju, że ustalonych kryteriów nie da się w ogóle spełnić”²⁸.

Jego dwaj następcy – Hans Tietmeyer jako prezes i Otmar Issing jako główny ekonomista Banku Federalnego – walczyli natomiast fanatycznie o automatyzm sankcji²⁹. Schlesinger miał rację: oba kryteria okazały się trudne do uzasadnienia, w związku z czym niezbyt rozsądne było karanie ich niespełnienia automatycznymi sankcjami. Ale i Tietmeyer, i Issing mieli rację: bez sankcji automatycznych w polityce nic by się nie dało załatwić.

W ostatecznym rozrachunku wydarzyło się coś, czego żaden z tych trzech ludzi nie chciał. Otóż już w roku 2003, za sprawą starań niemieckich, pakt stabilizacyjny został po raz pierwszy rozbrojony, a w kolejnych latach nie miał praktycznie żadnego zastosowania. Dopiero od wybuchu kryzysu budżetowego w Grecji w roku 2009 pakt znalazł ponownie zastosowanie.

Jeśli zaś chodzi o ryzyka, które podyktowały ustalenie kryteriów z Maastricht, to niestety spełniły się wszystkie co do jednego.

Niezależność EBC

Niezależność przyznana Zarządowi i Radzie Europejskiego Banku Centralnego wzorowana jest na modelu niemieckiego Banku Federalnego. Formalnie status ten miał jeszcze pewniejsze gwarancje, niż w przypadku Banku Federalnego, gdyż ustawa o Banku Federalnym mogła być zmieniona ustawową większością głosów, podczas gdy zmiana traktatu lizbońskiego (który zastąpił traktat z Maastricht) wymaga jednomyślności wszystkich państw członkowskich, a zatem bez zgody RFN niczego nie można zmienić.

Dlatego też w latach dziewięćdziesiątych i aż do niedawna wydawało się pewne, że o niezależność EBC nie ma powodu się martwić. Na gruncie niemieckim można było na przykład wyraźnie zaobserwować, jak to członkowie Rady niemieckiego banku centralnego, niezależnie od regionalnego czy politycznego zaplecza, wraz z przejęciem funkcji kierowali się już tylko i wyłącznie celami i zadaniami Banku Federalnego. Normatywna moc urzędu i instytucji zdawała się całkowicie pozbawiać mocy wcześniejsze związki, przekonania i lojalności.

Wprawdzie przed zawarciem Unii Gospodarczej i Walutowej, w latach dziewięćdziesiątych, nie można było mieć pewności, czy członkom Rady EBC uda się w podobny sposób odciąć od wcześniejszych lojalności, układów towarzyskich i sposobu myślenia. Niemniej jednak nie widać było dobrego powodu, dlaczego w tym wypadku miałoby być inaczej niż w przypadku Banku Federalnego. W praktyce okazało się jednak, że Rada EBC funkcjonuje zupełnie inaczej niż Rada Niemieckiego Banku Federalnego.

Wykluczenie monetarnego finansowania państwa

Zawsze i w każdym czasie inflacja oraz upadek waluty wywoływane były wyłącznie przez fakt, że państwo, chcąc powiększyć swój budżet, posługiwało się kredytem z banku emisyjnego (czyli, mówiąc brutalnie, drukiem nowych banknotów, a w czasach monety metalowej – obniżaniem zawartości kruszcu).

Wprawdzie nie każdy kredyt z banku emisyjnego musi spowodować inflację, a jeśli spełnione są pewne warunki brzegowe, może nawet stać się pożytecznym narzędziem polityki pieniężnej czy nawet – w pewnych granicach

– finansowania wydatków publicznych. Ponieważ jednak granica między tym, co szkodliwe, a tym, co nieszkodliwe, jest nadzwyczaj płynna, jest to niezwykle niebezpieczny środek finansowania wydatków państwa.

Dwukrotne w XX wieku doświadczenie Niemiec z wielką inflacją finansowaną z kredytów banku emisyjnego doprowadziło do tego, że w ustawie o Niemieckim Banku Federalnym zabronione zostało finansowanie wydatków państwa przez Bank Federalny, z wyjątkiem kredytów kasowych. Przejęcie tego zakazu do traktatu z Maastricht wydawało się odbierać wszelkie podstawy wyrażanym w latach dziewięćdziesiątych obawom, że EBC mógłby zostać wykorzystany do finansowania wydatków państwowych.

Ja sam również uznawałem wtedy takie obawy za absurdalne. Wszelako przeoczyłem jednak problem, którego także wielu innych nie dostrzegało z należytą ostrością. Do istoty „zobowiązania skarbu państwa”, czyli państwowego długu publicznego, należy to, że wykonawca suwerennej władzy państwowej w razie absolutnej konieczności otrzymuje kredyt z własnego banku emisyjnego we własnej walucie. Takie jest w każdym razie najpowszechniejsze dzisiaj rozumienie długu publicznego pośród polityków i ekonomistów. W tym więc sensie „dług” państw strefy euro nie jest już długiem „państwowym”, gdyż zadłużające się państwo narodowe w „sytuacji ostatecznej” nie ma dostępu do kredytu pobieranego z banku emisyjnego.

W tym miejscu wyłączenie monetarnego finansowania wydatków publicznych łączy się z zasadą no bailout (wyłączenia wzajemnej pomocy).

Respektowanie zasady no bailout

Jak zostało to wykazane w rozdziałach i i 2, historycznie podstawowy problem reżimów walutowych opartych na sztywnych kursach wymiany polegał na tym, że kraje uczestniczące w reżimie z biegiem czasu wykazywały znaczne różnice strukturalne w zakresie sald bilansu płatniczego i deficytów państwowych. Szło to na ogół w parze z różnicami w zakresie stóp inflacji. W którymś momencie zatem określone kursy wymiany stawały się nie do utrzymania i system wchodził w fazę kryzysu. Wszakże nacisk na kursy wymiany w porę ukazywał trudności systemu. Toteż poprzez dewaluację i inflację narodowa polityka w ostateczności mogła zarówno poprawić konkurencyjność, jak i zdeprecjonować dług publiczny, innymi słowy – skorygować błędy przeszłości.

Natomiast w obszarze walutowym z jednolitą walutą z definicji nie istnieją kursy wymiany, które mogłyby być indykatorem wewnętrznych napięć. Deficyty płatnicze mogą być finansowane tylko tak długo, jak długo importer znajduje kredytodawców. Również państwa mogą zaciągać długi tylko tak długo, jak długo znajdują kredytodawców na rynkach kapitałowych. Bank emisyjny (centralny) odpada z uwagi na zakaz monetarnego finansowania państwa. W instrumentarium środków, jakie pozostają do dyspozycji państw członkowskich, brakuje też możliwości obniżania realnej wartości zadłużenia poprzez politykę łatwego pieniądza stymulującego wyższą inflację. Bierze się to stąd, że polityka walutowa przeniesiona została na poziom wspólnotowy, a państwa narodowe nie mają do niej dostępu.

Państwo będące członkiem unii walutowej nie tylko nie ma już możliwości wpływania na ogólny poziom stóp procentowych, również konkretne odsetki, jakie musi płacić za zaciągnięte kredyty, są poza zasięgiem jego bezpośredniego oddziaływania. Wpływ na koszty obsługi długu państwo może mieć tylko w ten sposób, że potencjalni dawcy kapitału korzystnie ocenią jego długoterminową wypłacalność. Jest to z jednej strony kwestia wiarygodnej długoterminowej polityki, z drugiej zaś – zaufania. Obie te kwestie są ze sobą związane.

Zasada no bailout znalazła swój wyraz:

– w wykluczeniu monetarnego finansowania wydatków publicznych przez bank emisyjny,

– w postanowieniu, że państwa członkowskie i Wspólnota nie odpowiadają wzajemnie za swoje długi.

Zasada ta skierowana jest do trzech adresatów.

– Dłużników państwowych. Muszą oni być świadomi tego, że obsługa i spłata zadłużenia to ich własna sprawa.

– Aktualnych i potencjalnych kredytodawców. Powinni oni udzielać kredytów ze świadomością, że za danym wierzycielem publicznym nie stoją żadni gwaranci.

– Narodowa i międzynarodowa opinia publiczna. Winna ona krytycznie oceniać zachowania finansowe państwa i w porę informować obywateli o błędnej polityce państwa.

Spodziewane odstraszające działanie zasady no bailout na politykę finansową państw członkowskich zależało jednak od dwóch czynników: (1) wiarygodnej prezentacji i egzekwowania, (2) od tego, czy państwa obarczone długami nie tylko zrozumieją groźbę zawartą w tej zasadzie, ale i zechcą racjonalnie kształtować swoją politykę finansową zgodnie z ową zasadą. Szczególnie w Niemczech budziły się wątpliwości co do realności tych dwóch warunków. Dlatego też w 1996 r. z inspiracji niemieckiej dodano pakt stabilizacyjny przewidujący sankcje automatyczne.

Losy ówczesnego paktu stabilizacyjnego i zażarte dyskusje toczące się od 2010 r. wokół parasoli ochronnych, euroobligacji i monetaryzacji długu państwowego wskazują, że wątpliwości artykułowane w Niemczech w latach dziewięćdziesiątych były w pełni zasadne.

Sankcje i możliwość zaskarżania łamania zasad traktatowych

Również z dzisiejszego punktu widzenia można powiedzieć, że traktat z Maastricht był dobrze przemyślany. Postanowienia dotyczące banku emisyjnego i finansów państwowych tworzą razem spójną i sensowną konstrukcję. Jest ona oszczędna, ale stabilna i nie ma luk koncepcyjnych. Niemniej jednak nie jest redundantna. Jeśli wypadnie jeden element, w przypadku gdy państwa członkowskie, Wspólnota lub bank centralny nie będą się trzymały litery traktatu, cały system się rozchwieje.

Najłatwiejszy jest przy tym taki przypadek, gdy pojedyncze państwo członkowskie lub kilka państw, nie trzyma się postulatów solidnej polityki finansowej, poza tym jednak wszyscy wypełniają wymogi traktatowe. W takiej sytuacji w którymś momencie potencjalni wierzyciele danego kraju wdrożą sankcje i przez odmowę lub znaczne podrożenie kredytów zmuszą je do konsolidacji budżetu. Przy tym mechanizm sankcji co do zasady zakłada w ostateczności możliwość niewypłacalności lub konwersji długu niesolidnego państwa-dłużnika.

Jeśli jednak w reakcji na takie przewinienie zostanie rozmiękczona czy w ogóle zawieszona zasada no bailout, wówczas odpadają decydujące zabezpieczenia traktatu z Maastricht i cały system można odłożyć do lamusa. Potężne naciski polityczne, jakie mogą w związku z tym wystąpić i rzeczywiście występują od roku 2010, pokazują niestety, że traktat z Maastricht jest traktatem na dobrą pogodę, o ile nie ma możności wymuszenia dokładnego przestrzegania jego zapisów³⁰.

Cechą traktatów prawnomiędzynarodowych jest to, że ich postanowienia są praktycznie niezaskarżalne, o ile partnerzy sami tego nie zechcą. Świadczą o tym dobitnie wielokrotne porażki niemieckich zaskarżeń do niemieckiego Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.

¹ Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft: Realwirtscha-ftliche Weichenstellungen für einen stabilen Euro, Berlin, listopad 2011, s. 9 i n.

² Po rozpadzie Austro-Węgier okazało się szybko, że wspólna austriacko-węgierska korona przeżyła monarchię tylko o kilka miesięcy. W każdym z państw powstałych po rozpadzie imperium prowadzona była bowiem różna polityka finansowa, gospodarcza i walutowa, a ponadto w wyniku skutków wojny przestało istnieć pokrycie w złocie. Tak czy owak Czechosłowacji udało się, przez zdecydowane odcięcie się od pozostałych gospodarek, zachować koronę na swoim terytorium państwowym, a nawet zapewnić jej stabilność.

³ W związku z poniższymi rozważaniami por. Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, op. cit., s. 97 i nn.

⁴ Por. Hans Tietmeyer: „Der Beitrag der Wahrungspolitik zur Europaischen Integration”, referat wygłoszony na 2 Sympozjum Niemieckiej Akademii Nauk nt. „Europa – Ideen, Geschichte, Realitat”, które odbyło się 13 czerwca 1966 r. w Moguncji, w: „Deutsche Bundesbank: Auszüge aus Presseartikeln”, 38/1966, s. 4 i n.

⁵ Raport w sprawie możliwości zakończenia procesu tworzenia unii gospodarczo-walutowej (Raport Wernera).

⁶ Helmut Schmidt był wtedy, i pozostał do dziś, bardzo przekonywającym zwolennikiem stałych kursów wymiany. Por. wywiad z nim: „Euro vollig ungefahrdet”, „Wirtschaftswoche” z 13 września 2010, s. 52 i n.

⁷ Jednostka rozliczeniowa ECU odpowiadała kwalifikowanej średniej kursów wymiany wszystkich walut uczestniczących w koszyku.

⁸ Por. opis u Hansa Tietmeyera, op. cit., s. 6 i n.

⁹ Szczegóły na temat kryteriów konwergencji por. Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, op. cit., s. 123 i nn.

¹⁰ Por. Komisja ds. Badań nad Unią Gospodarczą i Walutową: Raport w sprawie Unii Gospodarczej i Walutowej we Wspólnocie Europejskiej, kwiecień 1989. Por. też bazujące na tym raporcie opracowanie Ernst & Young i in.: Strategien fürden ECU. Die Wahrung für den Binnenmarkt, Landsberg 1991.

¹¹ Ówczesne wydarzenia opisałem dokładnie w długim artykule: Die Entstehung und Umsetzung des Konzepts der deutschen Wirtschafts – und Wahrungsunion, w: Theo Waigerl/Manfred Schell: Tage, die Deutschland und die Welt veranderten. Vom Mauerfall zum Kaukasus. Die deutsche Wahrungsunion, Monachium 1994, s. 160 i nn; por. też Thilo Sarrazin: Die Vorbereirung der deustch-deustchen Wahrungsunion 1989/90 oder: Mein Beitrag zur deutschen Einheit, w: „DIW-Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung”, 1/2011

¹² Por. Joachim Bitterlich: Anfangs frostig, spater europaisch. Ein Dokument: Wie die deutsche Einheit die Geburt des Euro beschleunigte, „Die Zeit” z 7 maja 1998

¹³ Por. np. Heinrich August Winkler: Europa an der Krisenkreuzung, „FAZ” z 13 sierpnia 2010, s. 34

¹⁴ Hans Willgerodt tak rekapituluje tamte wydarzenia ze swojego ordoliberalnego stanowiska: „Wtedy uregulowano o wiele więcej spraw niż tylko kwestie gospodarcze. Ówcześni ekonomiści rozumieli jeszcze coś niecoś z zagadnienia »niezależności porządków^ Najważniejszą, to znaczy wolnościową część sensownej integracji mamy już od wielu lat. To, co teraz dochodzi w zakresie polityki gospodarczej, to decyzje błędne.” Listy od Czytelników, „FAZ” z 5 października 2011, s. 7

¹⁵§ 3 tej ustawy stanowi: „Niemiecki Bank Federalny reguluje za pomocą kompetencji w zakresie polityki walutowej, przysługujących jej z mocy niniejszej ustawy, obieg pieniądza i zaopatrzenie kredytowe gospodarki, czego celem jest zabezpieczenie waluty, a także troszczy się o funkcjonowanie procesów płatniczych w kraju i z zagranicą”. A § 12 stanowi: „Niemiecki Bank Federalny jest zobowiązany, przy zachowaniu swojego zadania, do wspierania ogólnej polityki gospodarczej Rządu Federedalnego. Przy wykonywaniu kompetencji przysługujących mu z mocy niniejszej ustawy, Bank Federalny jest niezależny od wskazówek Rządu Federalnego.”

¹⁶ Statut był wielokrotnie zmieniany, cytaty według Dziennika Urzędowego UE z 9.5.2008

¹⁷ Por. Protokół w sprawie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej C 310/337 z 16.12.2004

¹⁸ Zgodnie z artykułem 2a Protokołu wyliczenia dokonywane są zgodnie z kryteriami Europejskiego Systemu Zintegrowanej Rachunkowości Gospodarczej, a nie według kryteriów narodowych statystyk finansowych.

¹⁹ Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, op. cit., s. 106

²⁰ Na temat postępów konwergencji we wskazanym okresie por. ibidem, s. 127 i nn.

²¹ Prezes Krajowego Banku Centralnego Nadrenii-Westfalii, Reimut Jochimsen, wypowiedział w 1994 r. publicznie to, co po cichu myślała większość członków niemieckiej

Rady Banków Centralnych: „W każdym razie nie istnieje żaden historyczny przykład trwałej unii walutowej bez unii politycznej”. Reimut Jochimsen: Perspektiven derEuropaischen Wirtschafts – und Wahrungsunion, Kolonia 1994, s. 58.

²² Por. Theresia Theurl: Wahrungsunionen ohne politische Integration, die latei-nische und skandinavische Münzunion, referat IX Sympozjum Naukowego Instytutu Badań nad Historią Bankowości, Frankfurt, 3 listopada 1995, w: „Deutsche Bundesbank, Auszüge aus Presseartikeln”, nr 76/1995, s. 5.

²³ Por. Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, op. cit., s. 49 i nn.

²⁴ Por. fundamentalne prace: R.A. Mundell: A Theory o Optimum Currency Areas, w: „American Economic Review”, 51/1961; R.I. McKinnon: Optzimum Currency Areas, w: „American Economic Review”, 51/1961; dalej P.B. Kenen: The Theory of Optimum Currecy Areas: An Eclectic View, w: R.A. Mundell, A.K. Svoboda (red.): Monetary Problems of the International Economy, Chicago 1969.

²⁵ Por. na ten temat Klaus Rose: Theorie der AuRenwirtschaft, Monachium 1995, s. 312 i nn.

²⁶ Bardzo przejrzyście opisuje aspekty rynku pracy Reimut Jochimsen: Perspektiven derEuropaischen Wirtschafts – und Wahrungsunion, op. cit., s. 73 i nn.

²⁷ Thilo Sarrazin: Der Euro. Chance oder Abenteuer?, op. cit., s. 288 i n.

²⁸ Helmut Schlesinger: Vom Europaischen Wahrungssystem zur Europaischen Wahrungsunion, w: Theo Waigel (red.): UnsereZukunftheiRtEuropa. Der Wegzue Wirtschafts-und Wahrungsunion, Düsseldorf 1966.

²⁹ Por. Thomas Hanke: In den Rücken gefallen. Notenbankchef Tietmeyer will die deutschen Partner starker unter Druck setzen, w: „Die Zeit” z 11 października 1996.

³⁰ Próbkę wierności traktatowi ze strony jego sygnatariuszy dały już przepychanki wokół wyboru pierwszego prezesa EBC Wima Duisenberga. Francja chciała przeforsować Jeana-Claude’a Tricheta i nie spoczęła, póki przy wyborze przez Komisję Europejską, która zgodnie z przepisami winna go była wybrać na kadencję ośmioletnią, oświadczył, „że z powodu wieku nie będę pełnił urzędu przez całą kadencję… Również w przyszłości decyzja o wcześniejszym odejściu będzie zarezerwowana wyłącznie dla mnie. Tak to należy rozumieć”, „FAZ” z 6 maja 1998 r. Podobne przepychanki miały miejsce jesienią 2011 r., kiedy stanęła na porządku dnia sprawa ustąpienia miejsca w Zarządzie przez jego włoskiego członka Diniego Smaghiego kandydatowi francuskiemu. Po odejściu Tricheta Francja nie mogła znieść, że w Zarządzie EBC nie będzie już żadnego Francuza.

III
Wdrażanie unii walutowej: co poszło nie tak i dlaczego?

Po przygotowaniu, jakim było przedłożenie wiosną 1989 r. Komisji raportu Jacques’a Delorsa, przed podpisaniem traktatu z Maastricht przez trzy lata prowadzone były intensywne negocjacje dotyczące jego kształtu, a następnie doszło jeszcze sześć lat przygotowań do wprowadzenia unii walutowej.

Od wprowadzenia unii minęło następnie 11 lat, gdy jesienią 2009 r. okazało się, że Grecja jeszcze przed przystąpieniem do strefy euro, a także później, systematycznie fałszowała dane na temat budżetu państwa. Upłynęło jeszcze pół roku, nim wiosną 2010 r. wyszła na jaw cała prawda o finansach publicznych państwa greckiego. Ale już od jesieni 2009 r. wszyscy statyści sceny europejskiej, na czele z niemieckim ministrem finansów Wolfgangiem Schäublem, byli zgodni co do tego, że Grecji w jakiś sposób trzeba pomóc i że nie wchodzi w grę konwersja długów, nie mówiąc już o niewypłacalności. Przy pierwszej wzmiance na ten temat uczynionej przez Schäublego przecierałem oczy ze zdumienia, pytając sam siebie, czy obaj czytaliśmy ten sam traktat.

Nieporozumienia

W ciągu kilku kolejnych miesięcy uświadomiłem sobie, że najwyraźniej istniały zasadnicze nieporozumienia co do treści, znaczenia i mocy obowiązujących głównych postanowień traktatu z Maastricht. Przyczyną nie mogło być niezrozumienie zapisów. Tekst traktatu w żadnej mierze nie był sformułowany niejasno i mam jeszcze w uszach zapewnienia wiarygodnych polityków niemieckich z lat dziewięćdziesiątych, że traktat z Maastricht zabezpiecza stabilność wspólnej waluty i jednoznacznie wyklucza unię transferową.

Złościła mnie własna naiwność i łatwowierność. Przez całe lata jako urzędnik i polityk byłem częścią systemu, osobiście brałem udział w początkowej fazie przygotowań do unii walutowej. W 1996 r. wiele miesięcy poświęciłem na pisanie książki o euro, wertując bogatą literaturę. Jakże więc mogło umknąć mojej uwadze, że ludzie mieli na myśli coś innego, niż mówili? Przeżyłem szok, z którego do dziś nie mogę się otrząsnąć.

Doszedłem do przekonania, że w trakcie przygotowywania i wprowadzania Unii Gospodarczej i Walutowej od początku lat dziewięćdziesiątych aż do dziś pojawiały się zasadnicze nieporozumienia, z których wielu zainteresowanych, w tym ja sam, nie zdawało sobie sprawy.

Niezależność banku emisyjnego

Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych przyznaje swoim członkom największą z możliwych niezależności: jednorazową ośmioletnią kadencję, niezależność od czynników politycznych i rządowych, nadrzędne zobowiązanie EBC do działania na rzecz stabilności cen.

W rzeczywistości okazało się jednak, że u członków Rady EBC, jak również wśród jego pracowników, nadal istotną rolę odgrywają dotychczasowe układy towarzyskie i lojalność narodowa. W czasie kryzysu prezes EBC Jean-Claude Trichet zachowywał się bardziej jak wysoki przedstawiciel Republiki Francuskiej niż jak szef EBC. Zapoczątkowany w maju 2010 r. skup greckich, portugalskich i irlandzkich długów państwowych oraz podjęta w sierpniu 2011 r. decyzja o rozszerzeniu skupu na obligacje włoskie i hiszpańskie – nie były wcale potrzebne dla zabezpieczenia mechanizmu transmisyjnego polityki pieniężnej. Była to jedynie przykrywka dla usprawiedliwienia łamania postanowień traktatowych. Chodziło tak naprawdę o próbę zapobieżenia moralnemu kryzysowi związanemu z polityką dłużną określonych państw poprzez bezpośrednie finansowanie monetarne. Postępowanie to zaprzeczało jeśli nie literze, to z pewnością duchowi traktatu z Maastricht.

W latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych unia walutowa stanowiła wielki francuski projekt związania i skrępowania Niemiec. Teraz, w dobie kryzysu, okazało się, że Trichet był przede wszystkim przedstawicielem interesów francuskich, pragnącym odwrócić zagrożenia od wspomnianego projektu francuskiego. W tym celu podejmował też działania zbędne z punktu widzenia polityki pieniężnej, a w perspektywie długofalowej mogące nawet zagrozić stabilności waluty.

Wygląda na to, że niezależność banku emisyjnego jest dla wielu członków Rady Prezesów EBC bazą do uprawiania interesów narodowych poza polityką pieniężną, tak jak ją rozumieją¹. Obecnie większości w Radzie układają się wokół granicy między małym blokiem stabilności zgrupowanym wokół Niemiec a pozostałymi krajami.

Polityka kadrowa państw narodowych, względnie Rady Europejskiej, zdążyła tymczasem wyprzeć pojmowanie polityki pieniężnej zgodne z tradycją Niemieckiego Banku Federalnego, zorientowane na ilościowe ujęcie pieniądza². Takie przesunięcia punktów ciężkości nie są wprawdzie ingerencją w niezależność EBC. Wydaje się jednak nieuniknione, że gremium decyzyjne, do którego członków deleguje siedemnaście państw, musi odzwierciedlać typowe podejścia reprezentowane przez te kraje, nawet jeśli zagraża to priorytetom przyjętym wcześniej przez Niemiecki Bank Federalny³.

Formalna niezależność w sensie ustawy nie jest po prostu równoznaczna z niezależnością wobec interesów narodowych i tradycyjnych ról. Podzielany również przeze mnie optymizm lat dziewięćdziesiątych – że instytucjonalne ramy EBC wzorowane na Niemieckim Banku Federalnym przełożą się również na przejęcie przez przedstawicieli EBC mentalności członków Rady Banku Federalnego – okazał się nieuzasadniony.

Obszary ryzyka długu państwowego

W powojennej niemieckiej polityce walutowej rzeczą bezdyskusyjną było to, że zadaniem Banku Federalnego nie jest (a nawet jest wręcz szkodliwe) bezpośrednie lub pośrednie uczestnictwo w finansowaniu długów państwowych. W tradycji innych banków centralnych często jednak, jeśli nie wręcz nagminnie, występuje taka sytuacja. Spektakularne poszerzanie bazy monetarnej jest współcześnie przyjętym instrumentem finansowym w USA, Japonii i Wielkiej Brytanii.

Z niemieckiego punktu widzenia zakaz monetarnego finansowania strefy euro przez bank centralny jest po prostu przyjęciem zasad znanych w Niemczech od dawna. Z punktu widzenia rynków i wielu ekonomistów zakaz finansowania monetarnego pozbawiał państwa banku centralnego funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji, który mógł włączyć się do gry, kiedy zawiodły inne sposoby refinansowania. Status banku centralnego jako pożyczkodawcy ostatniej instancji wpływał uspokajająco na rynki. Wprawdzie waluty narodowe krajów strefy euro były bardziej zagrożone inflacją niż marka niemiecka, jednakże bank centralny mógł w każdej chwili zapobiec problemom płatniczym państwa.

Jedynie w przypadku pożyczek państwowych zaciągniętych w obcych walutach istniało pewne ryzyko, o ile rezerwy walutowe banku centralnego były niewystarczające.

Historycznie różnice w rentowności europejskich pożyczek państwowych odzwierciedlały w zasadzie różnorodne oczekiwania w zakresie inflacji i kursów wymiany. Pożyczki europejskie w narodowej walucie postrzegane były w zasadzie jako bezpieczne. Logiczne jest więc, że po wejściu w życie unii walutowej rentowność pożyczek poszczególnych państw mocno zbliżyła się do siebie. Wynikało to stąd, że poziom stóp procentowych był identyczny, poziom inflacji zbliżony, nie istniało również ryzyko kursowe.

Niemniej jednak likwidacja narodowych banków centralnych jako pożyczkodawców ostatniej instancji w sposób zasadniczy zmieniła charakter pożyczek państwowych w strefie euro⁴. W miejsce ryzyka związanego z inflacją i kursami wymiany pojawiło się – jak w przypadku każdego dłużnika, który nie może sam drukować pieniędzy – ryzyko niewypłacalności.

Tym samym banki będące w posiadaniu euroobligacji ponosiły dodatkowe ryzyko kredytowe, niewystępujące w tej formie w przypadku pożyczek państwowych krajów z własnymi bankami emisyjnymi. Sytuacja taka może pogarszać solidność pożyczek, stąd też pojawiły się dążenia do podniesienia wymogów kapitałowych w stosunku do banków⁵.

W pierwszych latach funkcjonowania unii walutowej problem ten nie miał żadnego znaczenia praktycznego ani teoretycznego, gdyż rynki najwyraźniej wychodziły z założenia, że euroobligacje zasadniczo nie są zagrożone niewypłacalnością i dorównują solidnością pożyczkom państwowym RFN.

Rynki najwyraźniej nie rozumiały początkowo zmiany natury ryzyka pożyczek państwowych państw strefy euro. Norbert Walter, były główny ekonomista Deutsche Bank, wyraził swoje zdziwienie: „Wzrost ryzyka w ciągu dekady był praktycznie równy zeru. Gdyby rynki przyjęły do wiadomości analizy bankowe w zakresie międzynarodowego wyrównania bilansów płatniczych, wiele zostałoby nam oszczędzone”⁶.

Zasada no bailout

W tym sensie Walter ma oczywiście rację. Pozostaje jednak pytanie, dlaczego rynki nie interesowały się tymi analizami. Najwyraźniej przez długi czas wychodziły z założenia, że pożyczki państwowe w strefie euro nie są zagrożone ryzykiem niewypłacalności. Oznacza to, że albo nie rozumiały zasady odpowiedzialności państw za własne zobowiązania, albo też nie traktowały jej serio, zakładając być może, że nie taki diabeł straszny, jak go malują. Podobnie jak wielu polityków, większość uczestników rynków przez długi czas nie rozumiała, że zasada no bailout, jak to wyraził Otmar Issing, jest fundamentalną zasadą Unii Gospodarczej i Walutowej. Pisze on:

„Zasada no bailout, czyli wykluczenie odpowiedzialności za długi innych państw, wychodzi daleko poza angażowanie środków finansowych. Jest ona wyrazem faktu, że nie mamy tu do czynienia ze swego rodzaju państwem, lecz ze związkiem, czy jakkolwiek to nazwiemy, wciąż suwerennych państw, które zrzekły się »jedynie« suwerenności w zakresie polityki pieniężnej na rzecz instytucji europejskiej. Pomoc Wspólnoty jest wprawdzie przewidziana w przypadku poważnych trudności natury zewnętrznej, jak choćby klęski żywiołowe, lecz za wszystkie błędy »domowego wyrobu« odpowiada każdy kraj z osobna. Jeśli zasada ta zostanie nadwerężona lub wręcz zakwestionowana, to zgodnie z teoretycznymi przewidywaniami i doświadczeniami praktycznymi należy się liczyć z poważnymi bodźcami negatywnymi (hazard moralny). Otóż poszczególne państwa mogą ulegać pokusie, by licząc na pomoc z zewnątrz, prowadzić politykę finansową i gospodarczą w taki sposób, że wsparcie finansowe z zewnątrz staje się bardzo prawdopodobne”⁷.

Zasada no bailout oznacza: mamy osobne kasy i każdy pośrednio ponosi konsekwencje swojej (błędnej) polityki gospodarczej. Również wielu polityków państw strefy euro nie rozumiało tej zasady lub też nie traktowało jej poważnie. Przez długi czas większość dłużników i wierzycieli euroobligacji wychodziła z założenia, że wspólna waluta w jakiś sposób chroni też przed trudnościami w wywiązywaniu się ze zobowiązań państwowych.

Euro jako „prezent”

Dochodzę tu do trzeciego wielkiego nieporozumienia, występującego szczególnie w krajach o tradycyjnie wyższej inflacji. Chodzi mianowicie

o błędne postrzeganie pozytywnych skutków wyrównania stóp procentowych w stosunku do czasów sprzed unii walutowej. Znacznie niższe stopy procentowe przyjęto jako „prezent”, niespodziewany przypływ majątku, który można było przeznaczyć na inne wydatki. Politycy hiszpańscy, włoscy czy greccy, nie zważając na długi, a jedynie biorąc pod uwagę zmniejszone koszty ich obsługi, doszli do wniosku, że przy tych samych odsetkach można długi podwoić. Przy takim nastawieniu umykało z pola widzenia osób odpowiedzialnych za politykę państwową, że niższa inflacja oznacza z drugiej strony to, że realna wartość długów spada wolniej. Podczas gdy w warunkach wysokiej inflacji problem długów znika przez zwykłe „odczekanie”, pod warunkiem, że nie zaciąga się nowych. Ale nawet nowe zadłużenie nie musiało powodować problemów, o ile wpływy do kasy państwowej tytułem inflacji były dostatecznie wysokie.

Wielu przeoczyło również fakt, że przy stabilnych cenach trudniej jest przerzucić rosnące koszty na konsumentów. Wykorzystywano stabilność cenową związaną z nową walutą jako bodziec do pobudzania popytu, nie dostrzegano jednak rosnących problemów z zarządzaniem kosztami własnymi.

Przede wszystkim jednak nie doceniono faktu, że przejrzystość i sztywny system stabilnej cenowo, jednolitej waluty wymusza większą konkurencyjność, a skutki błędnych decyzji gospodarczych przedsiębiorstw ulegają zaostrzeniu. W warunkach inflacji błędna dynamika cen i kosztów może zostać złagodzona czy skorygowana przez sam czynnik czasu. Wraz z wprowadzeniem euro odpadł również ten środek elastyczności gospodarczej.

Nieporozumienia te przygotowały grunt pod opisany niżej nieprawidłowy rozwój, ułatwiały jednak również dotkliwe łamanie traktatu, tak iż zasadnicze postanowienia traktatu z Maastricht w praktyce ulegały zawieszeniu lub też uzyskiwały nową interpretację.

Łamanie ustaleń traktatowych

Wszystko wskazuje na to, że zarówno większość kontrahentów, jak i rynki czytały zapisy traktatu zupełnie inaczej, niż wymagała tego ich litera i sens. Psychologicznie nietrudno to wyjaśnić. Z gospodarczego punktu widzenia wprowadzenie euro było wszak niczym innym, jak oddaniem marki wszystkim członkom strefy euro. Stąd też wiele krajów partnerskich, a także rynki wyobrażały sobie, że zapewnienie solidarności w obrębie obszaru walutowego marki w jakiś sposób rozciągnie się na resztę krajów przystępujących do tego obszaru.

Nie rozumiano, że konstrukcja traktatu z Maastricht, której osią była zasada no bailout – właśnie temu chciała zapobiec. Konstrukcję tę zaakceptowano, aby wyjść naprzeciw oczekiwaniom niemieckim i ułatwić im zgodę na unię walutową. Na serio zasada ta brana była chyba tylko w Niemczech, w najlepszym razie jeszcze w Austrii i Holandii.

Granice zadłużenia

Tym bardziej na ironię zakrawa fakt, że historia sprzeniewierzania się traktatowi rozpoczęła się akurat w Niemczech. Otóż przed wyborami w 2002 r. czerwono-zielony rząd federalny, nie chcąc się poddać procedurze brukselskiej w związku ze złamaniem kryteriów z Maastricht, ogłaszał optymistyczne oceny, których w 2003 r. nie dało się już podtrzymać. „Ostatecznie w r. 2003, kiedy dwa największe państwa członkowskie Niemcy i Francja zorganizowały większość w Radzie Ministrów Finansów, aby zapobiec zastosowaniu reguł traktatowych przeciwko (…) wykroczeniu (rządu niemieckiego), pakt praktycznie poniósł klęskę – pisał Otmar Issing, długoletni główny ekonomista Niemieckiego Banku Federalnego, pytając retorycznie: – Czy można było oczekiwać innej decyzji od jurorów, którzy jako potencjalni wierzyciele sądzili aktualnych wierzycieli? A przecież pakt stabilizacyjny nie działał na zasadzie dobrej woli, lecz był obowiązującym prawnomiędzynarodowym porozumieniem. Skoro zaś nie można polegać nawet na traktatach ratyfikowanych przez wszystkie parlamenty, to jak można mieć nadzieję na jakąkolwiek poprawę w przyszłości?”⁸. Pytanie Issinga jest w pełni zasadne. Chciałoby się zawołać słowami Charles’a de Gaulle’a: „Traktaty są jak róże i młode dziewczęta – szybko przekwitają”.

No bailout

A miały nadejść jeszcze gorsze czasy. Dietrich Murswiek – przedstawiciel procesowy Petera Gauweilera – przed niemieckim Trybunałem Konstytucyjnym zacytował francuską minister finansów Christine Lagarde. Otóż w odpowiedzi na zarzut, że „parasol ratunkowy euro” łamie europejskie prawo, odparła ona lapidarnie: „Złamaliśmy wszystkie przepisy prawa, ponieważ działamy zgodnie i naprawdę chcemy ratować strefę euro. Traktat lizboński mówił jasno: żadnych akcji pomocowych wspólnoty”(!)⁹.

Już Peer Steinbrück, ówczesny minister finansów, jesienią 2009 r. wypowiedział publicznie opinię, że Grecji naturalnie trzeba pomóc, jeśli popadnie w tarapaty finansowe. Jego następca Wolfgang Schäuble forsował ten kurs metodycznie. Zimą 2009 r., kiedy kanclerz Angela Merkel jeszcze się publicznie nie określiła, a kryzys finansów państwowych Grecji stopniowo się pogłębiał, wypowiadał parokrotnie opinię, że Grecji trzeba oczywiście pomóc, skoro sama nie potrafi sobie pomóc. Tym samym popadł w pułapkę hazardową, którą Otmar Issing tak opisuje: „W kategoriach ekonomii politycznej rezygnacja lub ograniczenie stosowania zasady no bailout jest równoznaczne z zaproszeniem do życia ponad stan kosztem innych”¹⁰.

Niestety to prawda: ustalenia traktatowe, co do których partnerzy są zgodni, że nie trzeba ich przestrzegać, są jałowe. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy brakuje instytucji posiadającej kompetencje oraz wystarczającą siłę wykonawczą, by wymusić stosowanie się do przepisów. Funkcję takiej instytucji w stosunku do państw członkowskich mogłaby pełnić Komisja Europejska. Problem w tym, że w sprawie parasola ratunkowego Komisja stanęła po stronie łamiących prawo, a nawet podbudowała swoje stanowisko stosowną ekspertyzą swoich służb eksperckich.

Monetarne finansowanie budżetów państwowych

W Niemczech zakaz monetarnego finansowania budżetów państwowych przez bank emisyjny był zawsze postrzegany jako osiowy element konstrukcji traktatowej z Maastricht. Funkcjonowanie traktatu zawsze zależało od tego, jak jest traktowana zasada no bailout i jakie konsekwencje jej stosowania kraje członkowskie są gotowe przyjąć.

Już na samym początku rozpoczynającego się kryzysu podniosły się głosy pragnące przyznać EBC większą rolę przy przezwyciężaniu kryzysu zaufania w związku z deficytami państwowymi niektórych krajów strefy euro. Kiedy zrezygnowano chwilowo z wprowadzenia euroobligacji, a utworzony w czerwcu 2010 r. fundusz ratunkowy – Europejski Instrument Stabilności Finansowej (EFSF) – mimo kilkakrotnego powiększania jego wolumenu, okazał się niewystarczający dla rozwiązania problemu Włoch, jesienią 2011 r. nasiliły się naciski, by nie zważając na ustalenia traktatowe uznać EBC za pożyczkodawcę ostatniej instancji, przynajmniej tak długo, jak długo nie zostanie odbudowane zaufanie do państwa włoskiego, że samo sobie poradzi ze swoimi problemami finansowymi.

Dyskusje na ten temat pojawiły się po raz pierwszy w maju 2010 r. przy okazji decyzji EBC o interwencyjnym skupie obligacji państwowych Grecji, Portugalii i Irlandii. Decyzja ta została podjęta przy sprzeciwie obu niemieckich członków Rady EBC, Axela Webera i Jürgena Starka. Dyskusja podniosła się powtórnie, przybierając ostrzejszy ton, w sierpniu 2011 r., kiedy EBC zdecydował o skupie obligacji włoskich i hiszpańskich. Wkrótce potem niemiecki główny ekonomista EBC Jürgen Stark zapowiedział ustąpienie z Zarządu z końcem

2011 r. Zapowiedź ustąpienia poczęto wiązać z przegraną Starka w tej – centralnej dla niemieckiej koncepcji unii walutowej – kwestii. Stark nie zaprzeczył tej interpretacji, co więcej, potwierdził ją trzy miesiące po ustąpieniu druzgocącą krytyką polityki EBC i kursu polityki ratowania zadłużonych państw¹¹.

W trakcie dyskusji na temat finansowania zwiększonego funduszu ratunkowego, we wrześniu i październiku 2010 r. ponownie starły się ze sobą zasadniczo różne punkty widzenia. Forsowane zwłaszcza przez Francję próby nadania EISF statusu banku zapewniłyby temu ostatniemu możliwość łatwego refinansowania z EBC, a tym samym pośrednie finansowanie monetarne udzielanych środków. W tym samym kierunku szła propozycja, by narodowe banki emisyjne egzekwowały przysługujące im prawa do nadzwyczajnych transz w EBC, a następnie wnosiły je do EISF jako dodatkowe pokrycie. Byłby to, ni mniej ni więcej, pośredni sposób wykorzystania zasobów złota Niemieckiego Banku Federalnego do pokrycia kredytów EISF(!)¹².

W obu przypadkach rząd niemiecki zachował twardą postawę. Trzeba jednak przyznać, że w kontekście rozpętanej dyskusji nie miał właściwie wyboru, zwłaszcza że prezes Banku Federalnego Jens Weidmann wypowiadał się zdecydowanie na forum publicznym, skarżąc się na „zawłaszczenie polityki pieniężnej”, co zwalnia polityków od szukania sposobów rozwiązania kryzysu¹³. Opinia publiczna i tak już była poruszona powiększeniem parasola ratunkowego, a 26 października 2011 r. niemieckie instytuty ekonomiczne we wspólnej dorocznej diagnozie podały wyliczenia, że maksymalne obciążenie Niemiec, łącznie we wszystkich pakietach pomocowych, może wynieść ponad 300 mld euro¹⁴.

Przy okazji ogłoszenia wspólnej diagnozy niemieckich instytutów ekonomicznych z jesieni 2011 r. okazało się ponadto, że w ocenie polityki EBC zdania niemieckich specjalistów były podzielone. Większość ekspertów krytykowała sytuację, w której EBC, inicjując monetarne finansowanie budżetów państwowych przez skup obligacji państwowych, pogwałcił jeśli nie literę, to przynajmniej ducha traktatu z Maastricht i przekroczył swoje uprawnienia. We wspólnej diagnozie czytamy między innymi: „Akceptując pożyczki zagrożone niewypłacalnością jako lokaty pewne, EBC przypisuje im wartość, jakiej nie posiadają w ocenie rynków”. Przez skup obligacji „następuje uwspólnotowienie długów, gdyż w przypadku zagrożenia wierzytelności członkowie unii walutowej muszą pokryć straty zgodnie z kluczem udziałów kapitałowych”. Jedynie mniejszość ekspertów była zdania, że skup obligacji oraz rozszerzenie programu na Włochy i Hiszpanię można usprawiedliwić, było to bowiem konieczne dla zabezpieczenia stabilności rynków finansowych¹⁵.

Wraz z pogłębianiem się kryzysu związanego z refinansowaniem włoskich długów państwowych w listopadzie 2011 r. dyskusja rozgorzała na nowo.

Anglosascy ekonomiści, jak również anglosaskie dzienniki ekonomiczne prawie jednogłośnie i w tonie coraz bardziej ultymatywnym żądały nieograniczonego skupu przez EBC obligacji państwowych strefy euro w celu ochrony kursów. W tym duchu wypowiadały się wybitne autorytety.

Nouriel Roubini – znany z tego, że prawidłowo przewidział światowy kryzys finansowy w latach 2007-2009 – wątpił w zdolność Włoch do rozwiązania własnymi siłami problemu zadłużenia państwowego, a jako jedyne wyjście widział obniżenie przez EBC stóp procentowych do zera oraz wsparcie kursów walut przez nieograniczony skup obligacji¹⁶.

Z kolei laureat Nagrody Nobla Paul Krugman z jednej strony podtrzymał pryncypialną krytykę euro: „Nie da się ukryć, że nie istnieje (dla euro) wspólny homogeniczny obszar gospodarczy. Tym samym brakowało przesłanek do wprowadzenia wspólnej waluty. Projekt euro był więc poważnym błędem”. Z drugiej jednak strony, podobnie jak Roubini, był zdania, że obecną strefę euro można uratować tylko wówczas, gdy EBC będzie skupował bez ograniczeń – Bert Rürup, długoletni przewodniczący rady eksperckiej do spraw rozwoju ogólnogospodarczego, wypowiedział się za tym, „aby udzielić EBC mandatu na nieograniczony zakup obligacji państw strefy euro. Tylko przy pomocy takiego ostatecznego gwaranta można zapobiec sytuacji, kiedy strach przed bankructwem przekształci się w samospełniające się proroctwo”. Ekonomista ten stwierdził niedwuznacznie: „Wykonywanie tego mandatu oznacza mone-taryzację długów państwowych, co w niemieckim rozumieniu jest grzechem ciężkim”. W obliczu aktualnych zagrożeń trzeba odrzucić „niemieckie traumatyczne lęki przed inflacją”¹⁸.

Tabela 3.1. Realna stopa wzrostu PKB od początku unii walutowej (w %)

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

UE

3,0

3,8

2,0

1,2

1,3

2,5

2,0

3,4

3,1

0,5